Comissão de Fiscalização Financeira e Controle
(Audiência Pública Extraordinária (semipresencial))
Em 19 de Dezembro de 2023 (Terça-Feira)
às 16 horas
| Horário | (Texto com redação final.) |
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16:30
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O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Declaro abertos os trabalhos da reunião de audiência pública, híbrida, para debater os efeitos da Resolução nº 726, de 11 de abril de 2018, da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis — ANP.
Convido, neste momento, para compor a Mesa, o Sr. Willian Ferreira da Silva, Diretor do Sindicato dos Frentistas de Brasília; o Sr. Marcelo Rodrigues Alho, Chefe da Auditoria Especializada em Petróleo, Gás Natural e Mineração do Tribunal de Contas da União; o Sr. Rafael Bastos da Silva, Diretor do Departamento de Política de Exploração e Produção de Petróleo e Gás Natural do Ministério de Minas e Energia; o Sr. Thyago Grotti Vieira, Superintendente de Conteúdo Local da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis; o Sr. Telmo Ghiorzi, Secretário Executivo da Associação Brasileira das Empresas de Bens e Serviços de Petróleo — ABESPetro; o Sr. Ariovaldo Santana da Rocha, Presidente do SINAVAL; o Sr. Alberto Machado Neto, Diretor Executivo de Petróleo e Gás Natural, Bioenergia, Hidrogênio e Petroquímica da Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos — ABIMAQ; o Sr. Joaquim Maia, Presidente da Associação Brasileira de Engenharia Industrial — ABEMI; o Sr. Roberto Barbieri, Assessor da Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica — ABINEE; o Sr. Roberto Ardenghy, Presidente do Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás — IBP.
Informamos que o Sr. Deyvid Bacelar, Coordenador-Geral da Federação Única dos Petroleiros — FUP, foi convidado, mas não compareceu, tampouco enviou representante.
Quanto aos procedimentos, faço os seguintes registros: o tempo reservado aos convidados é de 5 minutos, prorrogáveis, se for necessário, não podendo haver apartes. Cada Deputado inscrito para interpelar poderá fazê-lo por 3 minutos; haverá preferência ao autor do requerimento. Os convidados interpelados terão igual tempo para responder, facultadas as réplicas e as tréplicas, no mesmo prazo.
Antes de iniciar as exposições, quero fazer os seguintes esclarecimentos sobre a importância do debate proposto pelo requerimento de minha autoria.
A presente reunião pública tem por fim discutir os efeitos da Resolução nº 726, de 11 de abril de 2018, da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis.
A política de conteúdo local consiste em cláusula contratual firmada pela ANP com empresas vencedoras de licitações e com a PETROBRAS, nas fases de exploração e desenvolvimento da produção de petróleo, gás natural e biocombustíveis. Essa cláusula diz que parte dos bens e serviços adquiridos para atividades de exploração e produção no petróleo devem ser de origem nacional e assegura preferência para a contratação de fornecedores brasileiros sempre que suas ofertas apresentarem condições equivalentes a de outros fornecedores convidados.
O dispositivo tem o objetivo de incrementar a participação da indústria brasileira nos projetos de exploração e desenvolvimento da produção de petróleo e gás natural. Espera-se, então, impulsionar o desenvolvimento tecnológico e a capacitação de recursos humanos e a geração de emprego e renda neste segmento, criando uma reserva de mercado para o fomento da indústria brasileira.
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16:34
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Gostaria de cumprimentar o Deputado Aureo Ribeiro e de agradecer-lhe pelo convite para participar desta audiência.
Cumprimento os demais presentes, os outros Deputados e os colegas que também participam desta audiência pública.
Só para contextualizar, as cláusulas de conteúdo local dos contratos de exploração e produção são cláusulas que remetem ao início das rodadas de licitação promovidas pela ANP, desde 1999, desde a primeira rodada. E essas cláusulas vêm sofrendo uma série de alterações ao longo do tempo. No início, inclusive, elas eram um dos parâmetros da licitação dos blocos, junto com o bônus de assinatura e também a oferta do programa exploratório mínimo. Havia regras um pouco mais complexas com relação ao conteúdo local, sobre divisão em diversos itens de atendimento para essas cláusulas, com uma tabela bastante extensa a ser cumprida, e, com o desenvolvimento desses contratos assinados lá no início das licitações da ANP, verificou-se uma complexidade importante no cumprimento dessas cláusulas, seja pela complexidade do sistema que foi adotado no início, seja pelos altos índices de conteúdo local que foram adotados em alguns contratos e que depois se mostraram inexequíveis.
Isso evoluiu para o Decreto nº 8.637, editado em 2016, que criou um grupo de trabalho chamado Pedefor, que estudou essa questão do conteúdo local associado à indústria do petróleo e gás. O Pedefor fez estudos, reuniões com indústria, academia e tudo mais, e chegou a alguns entendimentos, através de resoluções que serviram de base para o próprio CNPE, em 2017, editar uma resolução que trouxe uma nova regra para o conteúdo local, uniformizando esse entendimento a ser adotado pela ANP para as rodadas seguintes de licitação. Então, foi adotado aquele conteúdo local que vem sendo o padrão desde então, que é: para os blocos internos, 50% para a fase de exploração e 50% para produção; para mar, 18% para a fase de exploração. E, para o desenvolvimento, a divisão em três categorias: 25% para poço; 40% para escoamento; e 25% para unidade de produção.
Havia antes uma regra que previa a possibilidade do waiver, que seria o perdão ao conteúdo local. Essas novas regras adotadas não permitiram mais essa isenção do conteúdo local, uma vez assinado o contrato.
Isso evoluiu para uma outra resolução do CNPE, a Resolução nº 1, de 2018, que estabeleceu que a ANP avaliasse a possibilidade de adotar exigências de conteúdo local para os contratos assinados anteriormente — as mesmas regras que foram adotadas a partir de então — e com isso tentar solucionar uma série de questões e desafios que estavam relacionados ao cumprimento de conteúdo local desses contratos mais antigos.
Foi daí que surgiu a Resolução da ANP nº 726, de 2018, que é o objeto desta audiência pública.
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Segundo informações da própria ANP — essa resolução foi publicada em 2018 —, havia um prazo de solicitação de adesão dos contratos mais antigos, até 10 de agosto de 2018, para aditivar esse contrato com as regras anteriores e transferi-lo para essas novas regras que foram postas. E, segundo a ANP, 343 blocos e campos de produção foram aditivados, segundo essa nova regra.
Como nós estamos, hoje, vendo isso no Ministério de Minas e Energia? Isso vem sendo monitorado pelo Ministério desde então. Nós temos relatórios anuais que monitoram o conteúdo local, junto com a ANP, e o cumprimento dessas cláusulas. Hoje, nós verificamos, em terra, o cumprimento dos contratos atuais dentro dessas novas regras, um cumprimento bastante interessante e além do compromisso contratual firmado, que é de 50%. Verificamos a média de cumprimento até superior a isso, por exemplo, no desenvolvimento, até mais de 70% em conteúdo local. Então, em terra, temos naturalmente um conteúdo local bastante elevado. Em mar, temos verificado também um cumprimento além do compromisso na fase de exploração e na perfuração de poços.
Com relação ao escoamento e unidade de produção, não temos ainda para os contratos atuais uma média de cumprimento superior ao estabelecido, que é 40% para o escoamento e 25% por UP. Ainda não atingimos, na média, para os contratos atuais, esse conteúdo local. Isso vem sendo monitorado e medido pela ANP e pelo MME.
A novidade é que no CNPE, numa reunião realizada hoje pela manhã, foram aprovados os parâmetros técnicos e econômicos de 11 áreas de partilha de produção dentro do polígono do pré-sal. O CNPE aprovou que essas áreas sejam licitadas, aprovou os parâmetros técnicos econômicos e definiu novas regras de conteúdo local, tanto para a concessão quanto para a partilha de produção. O que se tem de novidade é um incremento baseado nessas medições que vêm sendo realizadas para a etapa de desenvolvimento da produção dos blocos marítimos de 18%, para exploração, para 30% — era 18% e passou a ser 30% — e, para poço, de 25% para 30%. É um aumento que significa maior contratação de recursos nacionais.
Adicionalmente, o CNPE, nessa reunião de hoje, solicita que a ANP regulamente uma cláusula que já existe em todos esses contratos, desde a primeira rodada de licitação, e que trata da preferência aos fornecedores de bens e serviços nacionais. Todos esses contratos já têm essa cláusula, e o CNPE pede à ANP que regulamente isso, trazendo regras mais claras de como deve ser feita essa preferência aos fornecedores locais.
Além disso, temos discutido dentro do Governo e existe até perspectiva de um programa dentro da área de E&P, como já foi divulgado pelo Ministério de Minas e Energia, que é o Potencializa E&P — ainda não houve a oportunidade de ser aprovado pelo CNPE —, que traz um comitê específico para tratar de conteúdo local. Nós poderíamos, com isso, tratar de questões que estão externas ao Ministério de Minas e Energia, às vezes, externas até ao próprio CNPE, com relação a outros aspectos de conteúdo local, por exemplo, a como atrair empresas, fornecedores de bens e serviços locais e mantê-los no mercado por longo prazo. Isso envolve financiamento, tributação, capacitação, desenvolvimento tecnológico, tudo aquilo que está no entorno dessas atividades que são necessárias para que essa indústria se instale e se desenvolva, podendo competir de forma justa com o mercado externo.
Essas são minhas considerações iniciais, Deputado. Agradeço a V.Exa. e fico à disposição para qualquer questão que apareça.
Obrigado.
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O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Obrigado.
Cumprimento, em primeira mão, o Deputado Aureo Ribeiro, a quem agradeço, em nome do nosso Presidente Bruno Dantas, a oportunidade de estar aqui para participar desta audiência pública, e na pessoa de quem também cumprimento os demais membros da Mesa e os aqui presentes nesta audiência, mesmo aqueles em modalidade telepresencial.
(Segue-se exibição de imagens.)
É importante dizer, inicialmente, antes até da apresentação, que a política de conteúdo local é uma prática. Temos a perfeita noção, dentro do Tribunal de Contas da União, de que a política de conteúdo local no setor de petróleo e gás é uma prática muito comum no mercado. Inclusive há benchmarks internacionais de verdadeiras transformações no setor industrial, por conta de políticas de conteúdo local bem empregadas, que consideram segmentos de especialização específicos daqueles países e que realmente permitiram uma transformação das atividades industriais em países específicos.
Dentro da nossa competência fiscalizatória, nós analisamos as operações relacionadas à política de conteúdo local desde 2011, quando fizemos uma primeira auditoria operacional. Nela buscamos entender como estavam sendo desenhados os procedimentos e propusemos algumas melhorias, principalmente relacionadas à transparência e à fundamentação do processo de credenciamento de entidades certificadoras de conteúdo local, que então eram reguladas pela portaria ANP nº 7, de 2007. Também propusemos recomendações à ANP para a otimização de processos de trabalho relacionados à fiscalização de conteúdo local e ao desenvolvimento de ferramentas de TI.
Depois, em 2015, fizemos outra auditoria operacional. Essa sim, talvez, tenha tido maior impacto, maior resultado, maior divulgação de resultado, pelo menos no mercado. Ela produziu o Acórdão 3.072, de 2016, expedido pelo Plenário do Tribunal.
Nessa fiscalização, o que nós principalmente apontamos foi a necessidade de normatização do instrumento de waiver, que é um instrumento de isenção de obrigações. Indicamos a necessidade de melhor fundamentar os índices mínimos que eram exigidos a título de conteúdo local nas rodadas de licitação seguintes. Indicamos também a necessidade de se realizarem análises de custo-benefício dessas políticas de conteúdo local e que fossem definidos objetivos específicos, métricas e indicadores de desempenho, a fim de se permitir, de fato, uma avaliação do resultado dessas políticas.
Indicamos também a necessidade de se prever um prazo de vigência para essas políticas de conteúdo local. Talvez uma das recomendações mais importantes tenha sido a de que houvesse uma articulação intragovernamental, para que a política de conteúdo local fosse inserida em uma política industrial mais ampla e mais estratégica para o País.
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16:46
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Em seguida, tivemos um caso de denúncia justamente sobre a elaboração da Resolução ANP nº 726, de 2018, objeto desta audiência pública. Foram alegadas possíveis ilegalidades, relacionadas à alteração retroativa dessa política de conteúdo local e à possível ausência de estudos ou de embasamento técnico que justificasse a adoção de um percentual de 25% para unidades estacionárias de produção, que são as plataformas de produção propriamente ditas, as FPSOs, no setor de offshore.
Como resultado dessas análises, o tribunal decidiu que essa denúncia era improcedente, tendo em vista que a Resolução da ANP 726 teria recebido parecer favorável da Procuradoria Federal, relacionado àquelas possíveis ilegalidades, e que foi objeto ainda de diversas revisões e submetido à consulta pública e à audiência pública. A matéria passou por um processo bastante razoável.
Finalizando, cito dois processos. Um deles teve por objetivo a prestação de contas ordinárias da Secretaria-Executiva do Ministério de Minas e Energia, relativas ao exercício de 2016. A decisão foi da Segunda Câmara do Tribunal de Contas da União, que julgou pela regularidade dessas contas, com a aposição de ressalvas por reiterada ausência de avaliação de custo-benefício da política de conteúdo local. É um ponto em que sempre pegamos. É importante não só o estabelecimento de critérios adequados para as políticas, mas que a efetividade dessa política seja, de fato, avaliada.
Por fim, foi aberto, neste ano, um processo de produção de conhecimento. É um processo administrativo interno, em que se investiga a possibilidade de uma nova fiscalização, com o objetivo de conhecer não só a atual política de conteúdo local, mas fazer uma correlação dela com a política de pesquisa, desenvolvimento e inovação, a chamada PDI, também outra política setorizada para o setor de petróleo e gás natural, dentro daquele contexto de que é preciso uma integralização de análises, de forma a dirigir os caminhos do setor para o melhor benefício da Nação.
É preciso uma visão estratégica, pontuada, para o que se deseja, a fim de saber quais são as verdadeiras possibilidades de se desenvolver setores específicos em que realmente o País tende a ser competitivo nesse segmento de óleo e gás. As projeções indicam que o Brasil vai ser ainda um grande agente atuante nesse segmento.
Nos próximos 10 anos, as expectativas são de que o Brasil se torne o quarto ou quinto maior produtor de petróleo do mundo, ultrapassando vários países árabes, inclusive.
Então, é preciso estabelecer políticas que sejam dirigidas estrategicamente para o que o País tem de maior potencialidade em termos industriais, a fim de se desenvolver de forma competitiva e aproveitar esses benefícios em prol de toda a sociedade.
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O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Agradeço ao Sr. Marcelo Rodrigues.
Eu hoje represento aqui o meu companheiro Miguel, que é Presidente da Confederação dos Metalúrgicos e Presidente da Força Sindical. Ele me convidou para participar desta audiência, porque está em outro evento e não pôde comparecer.
Ouvi meus colegas, que falaram muito bem sobre esta questão importante: o conteúdo local. Eu analisei os dados repassados e vi que hoje, em algumas áreas, não estamos conseguindo atingir esse conteúdo local, o que é uma perda para nós. Inclusive, falando da parte trabalhista, os trabalhadores estão perdendo com isso, e o Brasil também está perdendo com isso. Quando deixamos de atrair e instalar no País empresas que podem usar essa mão de obra e desenvolver tecnologia, o Brasil perde. Como o companheiro disse, temos que ver qual é realmente o interesse desta Nação. Qual é o interesse do Brasil nessa questão do petróleo e seus derivados?
Hoje, com o conteúdo local, nós podemos desenvolver muito as regiões de exploração de petróleo, desde que a ANP seja fortalecida, para que haja fiscalização. Pelo pouco que eu estudei sobre o assunto, parece que faltam, por parte da ANP, condições de fiscalizar o cumprimento desse conteúdo local.
Deputado, essa iniciativa é muito boa, e esse assunto é muito amplo. Eu acho que, na questão da isenção, do waiver, têm que ser colocados critérios muito assertivos para que isso não vire uma prática comum, para que não seja banalizada essa prática de waiver.
O Brasil tem condições de competir com qualquer país em questão de mão de obra, desde que haja investimento. A discussão sobre o conteúdo local é muito assertiva, e este é um momento importante para que possamos fomentar a reindustrialização do Brasil — uma reindustrialização bem segmentada, bem orientada e com mão de obra bem aproveitada.
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16:54
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O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Agradeço.
Inicio saudando todos os presentes e agradecendo, em nome da ANP, o convite para participar desta relevante audiência pública, que visa debater a respeito dessa importante resolução da ANP no âmbito da política de conteúdo local, como já foi mencionado.
Por oportuno, informo que, recentemente, a ANP forneceu subsídios e informações técnicas ao Ministério de Minas e Energia no contexto do Requerimento de Informação nº 2.839, de 2023, de autoria do Exmo. Sr. Deputado Aureo Ribeiro, Presidente desta audiência, que versa sobre a Resolução ANP nº 726, de 2018.
O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Com a palavra o Sr. Gustavo de Freitas Tinoco.
(Segue-se exibição de imagens.)
O primeiro ponto que gostaríamos de trazer seria a contextualização de conteúdo local, tema que já foi muito bem apresentado pelo Exmo. Sr. Deputado Aureo Ribeiro. Portanto, vou só destacar a questão do arranjo institucional de aplicação da política de conteúdo local, que basicamente são os percentuais mínimos obrigatórios estabelecidos nos contratos de exploração e produção, que se aplicam à fase de exploração ou à etapa de desenvolvimento da produção.
É importante trazer que cabe ao Conselho Nacional de Política Energética definir os percentuais mínimos obrigatórios por meio das resoluções que autorizam a ANP a realizar rodadas e aprovam os parâmetros técnicos dessas rodadas. Cabe ao MME — Ministério de Minas e Energia, então, propor ao CNPE os parâmetros, bem como prover qualquer subsídio para suas decisões. À ANP, no papel de reguladora, cabe aplicar as diretrizes do CNPE aos contratos de exploração e produção, bem como monitorar e fiscalizar o cumprimento das obrigações.
O conteúdo local, que também foi apresentado aqui pelo Diretor Rafael Bastos, existe desde a 1ª Rodada de Licitações da ANP, que ocorreu em 1999, e foi sendo alterada ao longo do tempo. Nesta contextualização, a partir de 2005, ocorreu uma inflexão ou uma mudança mais drástica. Inclusive, passou a ser previsto o mecanismo de isenção — conhecido no mercado como waiver — e ajuste.
No próximo eslaide, com segundo tópico, fazemos um histórico que traz a origem da Resolução nº 726, de 2018, da ANP.
Como eu disse, o próprio contrato de exploração e produção, da 7ª Rodada até a 13ª Rodada de Licitações da ANP, tem essa previsão do mecanismo de isenção e ajuste, que eu poderia chamar de remédio para situações excepcionais em que os operadores não conseguem, diante de situações excepcionais, comprovadas e autorizadas previamente à ANP, cumprir os compromissos, ou seja, a isenção de conteúdo local afeta o cumprimento efetivo do conteúdo local contratual, uma vez que há isenção e uma espécie de perdão pontual e excepcional.
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Diante dessa maior complexidade, porque a isenção e o ajuste foram previstos no contrato justamente pelo aumento da complexidade da cláusula — há mais de 40 itens e subitens de compromisso, e não mais compromissos globais de exploração ou etapas de desenvolvimento —, o Tribunal de Contas da União fez uma auditoria operacional na sistemática da política de conteúdo local, como também muito bem apontado pelo Marcelo Alho, que resultou em determinações e recomendações. Para a ANP, ficou determinado que fizesse a regulamentação desses mecanismos de isenção de conteúdo local dos contratos, e para o Ministério de Minas e Energia, que reavaliasse, motivasse, fundamentasse esses percentuais e a estrutura de compromisso, apontando uma forma bem crítica dos resultados que estavam sendo alcançados. É importante reforçar aqui que o resultado que vinha sendo observado de aplicação da política eram elevadas multas e muitos pedidos de isenção e ajuste, ou seja, o objetivo original não estaria sendo cumprido ou enfrentaria dificuldade de ser cumprido.
Antes de passarmos para o processo de regulação da ANP, é importante trazer o histórico do PEDEFOR, um programa de estímulo à competitividade e ao desenvolvimento dos fornecedores nacionais, que acabou sendo o fórum de discussões e rediscussões dos compromissos de conteúdo local e sua estrutura.
No âmbito desse programa, foram realizados vários debates de estudos, com diversos participantes, entre eles governamentais, além de contar com ampla participação social, por meio de workshops e consultas públicas. Esse processo teve como objetivo principal aferir a real capacidade de entrega dos fornecedores nacionais, ou seja, buscar que os compromissos contratuais estivessem um pouco mais aderentes à realidade e propor uma nova estrutura de compromisso. Como resultado, entre outras resoluções, tivemos principalmente a Resolução PEDEFOR nº 1, de 2017, que propõe ao CNPE uma nova estrutura de compromisso para futuras rodadas. Nessa estrutura de compromisso, havia uma inaplicabilidade de isenção, ou seja, muda-se a estrutura de compromisso e, daqui para frente, não se aplica mais a isenção e o reajuste.
O CNPE manifestou-se por meio da Resolução nº 7, de 2017, que estabeleceu os compromissos de conteúdo local da 14ª Rodada de Licitações, e passou a replicar essa mesma estrutura nas demais rodadas que vêm ocorrendo, inclusive nas que ocorreram agora, em 13 de dezembro de 2023, com o ciclo de oferta de concessão e oferta permanente.
Passo a tratar agora do trabalho realizado pela ANP para cumprimento da determinação do TCU e para regulamentação do que constava nos contratos de exploração e produção.
Eu vou destacar alguns documentos, com as principais movimentações, mas é importante ressaltar que tudo está disponível para acesso público no sistema eletrônico de documentos da ANP. Diversas notas técnicas foram elaboradas para motivar tecnicamente e descrever a estrutura e a proposta de resolução para cumprir o que foi estabelecido pelo TCU. Mas eu destaco aqui a Nota Técnica nº 6, de 2017, que incorpora, no âmbito da regulação do waiver, de isenção e ajuste, essa possibilidade de alteração de contratos firmados.
Por quê? Nós tínhamos um contexto em que houve uma guinada na política, com um novo modelo de política de contratos futuros para resolver problemas detectados no passado. Porém, contratos já firmados continuavam com esse problema.
Entre as motivações da ANP, eu posso destacar duas: as próprias críticas do TCU e do Ministério de Minas e Energia, que demonstraram grande preocupação com a inflexibilidade de cobrar, no limite, as obrigações que são descoladas da realidade, e a própria questão de opção. A alteração do contrato seria opcional, e os operadores poderiam continuar com as cláusulas originais e usar os remédios — a isenção e o ajuste —, os quais eram considerados de alta complexidade e de alta insegurança jurídica. Isso desestabilizava a política como um todo.
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17:02
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Vou destacar também o papel da participação social. Houve consulta pública por 60 dias e audiência pública em outubro de 2017. Foram recebidas 306 contribuições, sendo analisadas e processadas pela ANP. Entre as contribuições que possibilitaram o aprimoramento da minuta como um todo, da proposta de resolução como um todo, tivemos também uma proposta de adoção de percentuais no processo de aditamento, nessa possibilidade de alteração contratual, para aplicar percentuais mínimos superiores àqueles definidos pelo PEDEFOR e pelo CNPE, ou seja, a ANP ouviu a indústria e levou a proposta para o CNPE e o PEDEFOR.
Os estudos e os posicionamentos realizados pela ANP passaram por análise jurídica. Concluiu-se pela viabilidade jurídica da proposta de aditamento contratual, e nós tivemos manifestações que corroboraram esse caminho de resolver os problemas do passado, com a preocupação de apresentar percentuais mais compatíveis com a realidade e que não prejudicassem o andamento das atividades de exploração e desenvolvimento da produção. Nós temos sempre que lembrar que o percentual de conteúdo local só vai gerar resultado se houver volume de investimento.
A Resolução PEDEFOR nº 1, de 2018, propôs ao CNPE que a ANP possibilitasse o aditamento. A Resolução CNPE nº 1, de 2018, encampou esse entendimento do PEDEFOR e autorizou que a ANP possibilitasse o aditamento contratual, ou seja, nós tivemos uma manifestação do formulador da política.
Eu passo agora para minha conclusão, só para trazer o resultado de aplicação da Resolução nº 726, de 2018. A Nota Técnica nº 20, de 2020, traz um balanço. Nós tivemos, originalmente, 265 contratos aditados, representando 343 blocos e campos. Atualmente, há 153 blocos sob contratos vigentes aditados pela cláusula da Resolução nº 726. Por quê? Ao longo do tempo, os contratos vão sendo extintos, blocos vão sendo devolvidos, e essa é a fotografia que nós temos hoje. Quero só deixar claro também que não há mais possibilidade de solicitar o aditamento.
Em termos de resultados de impactos no mercado e na política, como o Diretor Rafael Bastos trouxe, esclareço que nós temos encaminhado anualmente dados de indicadores que foram construídos em conjunto, para que o MME possa, de posse desses resultados, desses dados, propor quaisquer ajustes ao Conselho Nacional de Política Energética, tal como foi proposto na reunião realizada hoje.
Por fim, sobre isenção e ajuste de conteúdo local, nós tínhamos um elevado passivo de pedidos. Foram recebidos 374 pedidos de isenção. Atualmente, há apenas 93 em andamento. É de elevada complexidade, mas estamos atacando.
O próprio aditamento do contrato, que excluiu a possibilidade de waiver, também demandou que todos os pedidos em aberto fossem arquivados. Então, as empresas e operadoras interessadas tinham que abrir mão desses mecanismos de isenção que impactavam o real cumprimento do conteúdo local contratual. Com relação a pedidos de ajuste recebidos, de 27, nós temos 21 em andamento.
Era isso o que eu tinha a apresentar.
Eu agradeço a atenção e permaneço à disposição.
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17:06
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O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Agradeço ao senhor a participação.
Manifesto a nossa preocupação com os termos da Resolução nº 726. Nós entendemos a importância de se estabelecer regras claras e que realmente tragam ao setor o desenvolvimento, mas algumas considerações precisam e merecem nossa atenção na Mesa.
Primeiramente, eu gostaria de dizer que os estaleiros estão protegidos por políticas públicas no mundo todo e que não é razoável argumentar que os estaleiros brasileiros não têm condições de competir com os da Europa e os da Ásia. Há diferenças acentuadas de condições competitivas entre esses países. Para acentuar essa disputa, países da Europa e da Ásia também não conseguem competir com a China, por exemplo. Nós temos uma disparidade, uma assimetria de competição muito acirrada entre esses países.
Os Estados Unidos, por exemplo, não têm participação relevante no marketshare da construção naval do mundo. Porém, qualquer navio, para operar nos portos e na costa americana, deve ser construído nos Estados Unidos e ter bandeira americana, devido ao Jones Act. Isso não só é importante para a indústria local, como também uma forma de garantir a soberania da nação mais rica do mundo — ou seja, os Estados Unidos não competem com a China e a Coreia, mas eles têm o próprio e grande mercado de construção naval.
O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Passo a palavra ao Sr. Alberto Machado, Diretor-Executivo de Petróleo, Gás Natural, Bioenergia, Hidrogênio e Petroquímica da Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos — ABIMAQ.
(Segue-se exibição de imagens.)
A ABIMAQ representa 9 mil empresas fabricantes de máquinas e equipamentos. Nós temos 1.700 empresas associadas. Além disso, o setor faturou, no ano passado, 310 bilhões de reais, sendo 25% com exportações.
O objetivo é comentar sobre a política de conteúdo local. Consideramos que o conteúdo local em si, a exigência do conteúdo local, na verdade, é um índice de avaliação de uma política, e essa política ainda é precária no momento. Nós não tivemos ainda o desenvolvimento necessário para viabilizar a nossa competitividade, fazendo com que consigamos eliminar as assimetrias existentes entre os produtos importados e os produtos nacionais, muito embora dentro das fábricas a indústria brasileira seja bastante competitiva.
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17:10
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É importante uma política que viabilize a participação da indústria local. É disso que precisamos no momento. Nós percebemos que, com o fim do monopólio da PETROBRAS, nós tivemos novos atores. Estes atores, que entraram depois do monopólio, não conheciam, naquele momento, a indústria nacional. Diante disso, foi necessário um algum tipo de ação, que foi delegada à ANP, a fim de desenvolver ou aumentar a participação da indústria nacional.
Nós chamamos de uso inteligente do poder de compra do Estado para promover o desenvolvimento local as compras públicas e as compras decorrentes da concessão, que oferecem um rico mercado de demanda que, quando atendido, viabiliza a geração de emprego e de renda no País.
Como eu já disse, o importante é combater as assimetrias. Nós temos o Custo Brasil, e nosso sistema tributário é bastante complexo, em termos de geração de custos e de impostos que não podem ser retirados do processo. Os regimes especiais são algo que prejudica muito. O REPETRO, por exemplo, atinge apenas as primeiras camadas do processo. Desta forma, quem está na cadeia de valor um pouco mais abaixo sofre um viés importador do REPETRO.
Os financiamentos estrangeiros são outro ponto importante. Quando nós competimos com empresas ou com países estrangeiros, eles, de modo geral, têm financiamento subsidiado que obriga o conteúdo local. Normalmente, quando as empresas vêm para o Brasil e trazem algum recurso para investir, elas não trazem este recurso em termos financeiros, mas, sim, em termos de bens e, com isso, alijam a indústria nacional. Há um detalhe, no entanto: quando nós importamos tudo, de uma hora para outra o Brasil perde a autonomia de decisão, já que fica à mercê dos mercados internacionais. Nós já vimos o que tem acontecido de grave, no caso da pandemia, como a falta de fertilizantes, entre outros itens críticos para o desenvolvimento do País, que ficam fora do nosso controle e do nosso poder de decisão.
O papel da ANP tem sido bastante importante, porque lhe foi delegado o que diz o art. 1º da Lei nº 9.478, de 1997, que estabelece que um dos objetivos da nova lei do petróleo, feita em 1997, é promover o desenvolvimento e ampliar o mercado de trabalho. Vender commodities não amplia mercado de trabalho algum. O importante é que se desenvolva toda a cadeia de valor ligada ao processo.
Os leilões de blocos exploratórios surgiram como instrumento da ANP. Desta maneira, nas cláusulas contratuais, surgiu a opção de colocar exigências de índices mínimos de conteúdo local. Isso ficou vigente, já aconteceram várias alterações, como comentaram alguns colegas que me antecederam.
Em 2016, o TCU fez um relatório sobre as situações que estavam vigentes naquela ocasião, com um volume significativo de multas aplicadas pelo não atendimento do conteúdo local. Nós lemos o relatório e concluímos que ele não teve uma ampla participação na indústria, ficou restrito a algumas entidades.
Estes pontos talvez mereçam, numa próxima revisão, ser mais bem analisados, porque até mesmo o item escolhido como referência são as sondas de perfuração, que não correspondem às características dos itens adquiridos pela indústria de petróleo. Na verdade, as sondas normalmente são alugadas, existem empresas especializadas em fornecer este serviço.
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A consequência da atuação do TCU foi a Resolução nº 726, da qual já se falou aqui, que teve três grandes vantagens, entre as quais simplificou bastante o processo anterior e conseguiu estabelecer novos índices de conteúdo local, o que viabilizou um melhor desempenho da indústria.
Como considerações finais, lembro que a ABIMAQ tem a opinião de que a Resolução nº 726 foi um avanço, mas o Brasil ainda carece de uma política industrial para o setor, política que precisa viabilizar a participação local, mas com a promoção do desenvolvimento nacional. Isso, naturalmente, tem um custo de implantação, já que nenhuma empresa de país algum é competitiva no primeiro momento. Portanto, este ponto merece ser pensado numa possível política industrial.
A política industrial tem que envolver toda a cadeia de valor, o que deve ocorrer, principalmente, com ênfase em tecnologia e em engenharia, bem como no aproveitamento do parque fabril instalado no Brasil, mas individualizando-se bem os serviços.
Um dos problemas que nós vemos hoje, quando uma exigência de conteúdo local se prende ao global, é que os serviços são de mais fácil atendimento. Com isso, a indústria de bens de capital acaba sendo alijada do processo. Ela tem que ser uma política seletiva, de modo a perceber em que setores o Brasil tem melhores vantagens competitivas, para podermos, no futuro, atuar como exportadores.
Nós temos que promover, estimular e viabilizar as contratações locais. Para isso, é necessário que se reduza a assimetria e que haja estímulos para que os fornecedores e os operadores de petróleo estrangeiro não tenham o conforto, por exemplo, de comprar de fornecedores tradicionais, de executar compras globalizadas, no mundo. É preciso atuar de forma mais efetiva no atendimento das necessidades do País.
Nós temos que assegurar a autonomia das decisões, principalmente no caso dos itens mais críticos, cuja falta possa interferir na nossa capacidade operacional. Esta política tem que considerar todo o ciclo de vida do empreendimento.
O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Convido a falar o Sr. Telmo Ghiorzi, Secretário-Executivo da Associação Brasileira das Empresas de Serviços de Petróleo — ABESPetro.
Muito obrigado, Deputado Aureo Ribeiro, pelo convite. Este assunto é extremamente relevante para o setor. Eu quero agradecer a oportunidade de falar sobre este tema.
O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Você pode compartilhá-la por aí. Se não quiser fazê-lo por aí, aqui está pronto.
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A ABESPetro é formada pelas empresas da cadeia produtiva de petróleo. Nós formamos o conjunto de empresas que fornecem bens e serviços para as petroleiras, as quais não realizam o conteúdo local. Elas compram conteúdo o local da cadeia produtiva, que são estas empresas aqui — elas é que fazem isto, resumidamente: plataforma de produção e de perfuração, construção de poços, equipamentos submarinos, engenharia e manutenção offshore, barcos de apoio, instalação; agora, naturalmente, estamos fazendo descarbonização, CCUS, mineração marítima, energias renováveis e tudo o que aparece na transição energética.
Nós formamos o primeiro elo com as petroleiras; formamos o primeiro elo da indústria. Portanto, as petroleiras e a ABESPetro, a cada emprego no somatório das petroleiras e da ABESPetro, nós falamos mais ou menos em seis empregos indiretos, sem contar os empregos com efeito de renda. São estes dois elos da cadeia produtiva que, de fato, ativam o setor inteiro.
Quando nós olhamos para o número total de empregos do setor — estes dados estão sendo atualizados agora; nós estamos esperando sair a RAIS deste ano e a atualização de algumas estatísticas —, nós chegamos a ter, mais ou menos, 780 mil empregos em 2012. Em 2014, houve uma queda abrupta, por causa da Lava-Jato, da revolução do (ininteligível) e, sobretudo, por causa da falta de leilões. De 2008 a 2013, não houve leilões de blocos no Brasil, porque naquele momento se estava discutindo a nova regulação do pré-sal — demorou-se muito, 5 anos. Este período sem leilões é que provocou a crise. O setor de petróleo sobrevive de leilões de blocos: tem que fazer leilão, e este vai gerar a exploração e a descoberta, o desenvolvimento para a infraestrutura, o que dura de 8 a 10 anos. Isso é que vai gerar emprego e atividade. De 30 a 40 anos depois, sem o conteúdo local, é o momento da produção, quando começam a aparecer os royalties.
O que nós observamos no período de 2014? Notamos uma redução drástica da atividade, mas não por causa do conteúdo local, que era estável, ficou constante: 65%, em média, até 2018, quando houve a Resolução nº 726 e outras mudanças.
Eu estou simplificando aqui, desculpem-me os especialistas. Eu estou simplificando o quadro, para tentar ser um pouco mais didático e rápido.
A Resolução nº 726 reduziu a exigência de 65% para 25%, mas não foi isso que causou a redução. A redução foi causada pela falta de leilões, o que nós estamos vivendo novamente agora. Nós tivemos um bom leilão na semana passada, mas o atraso em explorar a Margem Equatorial vai produzir o mesmo efeito. Trata-se de uma crise contratada, e vai acontecer a demora na perfuração.
A Resolução nº 726 aconteceu, mas não provocou nenhum efeito extraordinário na atividade do setor. O setor até começou a melhorar a atividade, de 2018 para 2019. Em seguida, veio a pandemia, uma nova redução e, agora, nós estamos retomando de novo.
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Nós temos toda a competência possível para sermos exportadores de equipamentos, e não apenas exportadores de petróleo, de soja, de carne ou de produtos primários. Nós temos condições de ser exportadores e de ser competitivos em qualquer área industrial, mas ainda não o somos pela falta de várias coisas, inclusive de uma regra de conteúdo local melhor.
Eu estou mencionando o estudo citado no convite do Deputado Aureo, um estudo do Carlos Pereira, que, acho, está conosco. O estudo aponta não apenas todos os acórdãos do TCU, mas também o fato de que as regras do conteúdo local não estavam inseridas no contexto da política industrial: era uma regra solta. Não havia prazo nem indicador de resultado, pelo menos monitorado, de uma maneira regular, para retroalimentar a política. Aponta, também, fragilidade metodológica, alto custo e incerteza. Portanto, era confuso. As exonerações ou isenções, waivers, não eram regulamentadas.
A resolução tornou claras as coisas, simples, com segurança jurídica; melhorou muito o setor, porque agora dá para discutir e fazer avançar as demandas. Acabaram os conflitos e os pedidos de exoneração, e reduziu drasticamente a quantidade de pedidos. Na página 63 do relatório, é possível ver que houve distensão com os operadores — havia tensão, o ambiente era tenso. Houve a recomendação de considerar um instrumento similar ao PEDEFOR. Estes são os resultados dos estudos feitos pelo TCU.
O que nós, da ABESPetro, achamos? Nós entendemos que os instrumentos da política industrial do setor de O&G têm que estar contextualizados, têm que estar inseridos no contexto daquilo que hoje se chama neoindustrialização, criado pelo MDIC.
A neoindustrialização e o plano nova indústria, que são do MDIC, estão sendo concebidos e devem ser divulgados nos próximos dias. Trata-se de um plano de industrialização geral do País. Agora há instrumentos específicos do setor de petróleo. Eu estou citando quatro, mas existem mais. Estes são os mais importantes.
O REPETRO, como já foi dito aqui, precisa incluir mais elos da cadeia e ser focado também em exportação. Hoje ele é um instrumento doméstico. É fundamental para o setor, mas protege mais as empresas chinesas do que as brasileiras. Portanto, ele precisa ser repensado, para atingir mais elos da cadeia. Esta foi uma demanda que a ABIMAQ e a ABESPetro fizeram à SEFAZ do Rio de Janeiro e à SEFAZ de São Paulo. Isso ainda não evoluiu, pois os Estados não se prepararam, não estão contribuindo, de fato, para a indústria, a fim de que o REPETRO seja mais favorável à indústria local.
Hoje a Lei das Estatais não permite que inovação seja critério de seleção. É apenas o preço mais baixo no momento da concorrência. Isso não ajuda a indústria brasileira, ao contrário, contribui para piorar a indústria brasileira.
Como o Marcelo Alho, do TCU, já citou, a regra de PDI não estimula as inovações na cadeia produtiva. Ela estimula uma pesquisa básica nas universidades e o desenvolvimento das petroleiras, mas a cadeia produtiva, que é aquela que realiza o conteúdo local, não é atingida pelos recursos da cláusula de PDI.
Por último, temos as regras do conteúdo local. Na nossa opinião, o nível atual de exigência está muito razoável. Como mencionou o Alberto Machado, da ABIMAQ, o que interessa agora é aonde nós podemos chegar. No caso das árvores de Natal molhadas, por exemplo, nosso conteúdo local são 70% ou 80%, embora existam 40%. Nós ultrapassamos esta fase e estamos na frente, em se tratando de equipamentos submarinos. Isso pode ser feito em todos os outros equipamentos na área de petróleo.
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Agora precisamos medir também, além do desempenho nacional, o internacional. Quanto estamos exportando de bens industriais e não de commodities? Quanto ao petróleo, já sabemos que somos grandes exportadores, estamos na 10ª posição e precisamos avançar sobre isso.
Dentro da sugestão de se ter um modelo igual ao do PEDEFOR, o conteúdo local, em vez de punitivo, deveria ser bonificador. Quem fizer mais tem bônus.
O conteúdo local hoje é genérico, é para tudo. Deveria bonificar ou priorizar atividades de maior valor agregado, como a engenharia, por exemplo, que não é priorizada na regra.
Por último, deve-se estimular a exportação, não sair da política de meramente substituir importações.
O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Agradeço pela exposição.
Muito obrigado pelo convite feito à ABEMI para participar deste importante debate. Eu queria colocar, principalmente, a área de atuação da ABEMI que está relacionada a serviços de engenharia, construção e montagem, IETEC. Esses serviços representam uma parcela importante da demanda de mão de obra no setor industrial.
A ABEMI está plenamente de acordo com a regra estabelecida pela Resolução nº 726, que abandonou no passado a famosa cartilha de conteúdo local, para irmos para uma participação global de 40% sobre as UEPs — Unidades Estacionárias de Produção, que são o principal objetivo de participação das empresas da ABEMI nesse mercado.
O que nós vemos, Deputado, que é uma coisa muito importante, é que, nessas Unidades Estacionárias de Produção, esse mercado é dividido em bens e serviços para top sites, que são os equipamentos que ficam em cima de processos, em cima das plataformas e o casco propriamente dito.
Com relação ao casco, a SINAVAL já colocou a posição deles... Com relação aos top sites, nós temos duas demandas importantes: a primeira é que façamos a integração desses top sites no Brasil. É muito importante que voltemos ao passado, quando as empresas da ABEMI participaram das integrações das unidades de processamento das UEPs e, com isso, nós tivemos uma participação importante de mão de obra, tecnologia e engenharia, materiais e equipamentos nacionais desses top sites.
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Isso não gera nenhum conteúdo local do ponto de vista de mão de obra, de demanda de mão de obra, engenharia e serviço brasileiro. Independentemente dos materiais e equipamentos que Alberto Machado já endereçou pela ABIMAQ, nós achamos que se fizermos a integração desses top sites no Brasil como ponto obrigatório, nós vamos atender uma parte do conteúdo local importante — eu estou falando dos top sites — e vamos integrar um contingente de mão de obra bastante significativo, mão de obra qualificada, e vamos ter a participação de fornecedores, de equipamentos, de materiais nacionais e vamos também ter uma participação importante da engenharia de detalhamento nacional.
Portanto, o caminho que está sendo hoje não é só o problema de penalização, de multas. O caminho, a nosso ver, está equivocado. Nós temos que obrigar os operadores a fazerem a integração dos top sites no País. Nós temos instalações para isso, temos experiência, temos mão de obra, que pode ser, inclusive, requalificada, e isso pode representar uma demanda importante para o setor de engenharia industrial.
O último ponto que eu queria colocar é a metodologia para as multas. Nós estamos falando em 40% de 40%, 40% de multa sobre um percentual mínimo de 40%. Isso dá composto um número menor. Nós achamos que esse número tem que aumentar. Cito como exemplo as penalidades, as multas que foram estabelecidas para P-84 e P-85, Sépia e Atapu, que estão atingindo o percentual de 200% sobre a não observância do conteúdo local mínimo. Achamos que desta forma sensibilizaremos os operadores os produtores de que é importante cumprir esse conteúdo local mínimo.
O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Obrigado, eu agradeço a participação.
(Segue-se exibição de imagens.)
A ABINEE é a Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica. Nós representamos todos os fabricantes de produtos elétricos e eletrônicos de um chip a uma usina de energia. Nós temos mais de 400 empresas associadas nos mais variados segmentos. Nós dividimos as nossas associadas por áreas setoriais. Aqui estão todas as áreas que nós temos.
Eu destaco a questão da automação industrial, equipamentos industriais, geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, como as áreas mais afins à área de petróleo e gás.
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Nós estamos no segundo elo da cadeia produtiva. Até foi bastante interessante a apresentação da ABESPetro mostrando onde nós nos encontramos.
O conteúdo local é um conceito bastante antigo que não diz respeito só a petróleo e gás, é um conceito utilizado por governos dos mais diferentes países e matizes ideológicas para aproveitar oportunidades para estabelecer uma política que traga geração de empregos, desenvolvimento industrial, pesquisa e desenvolvimento e novos serviços.
O conteúdo local já foi mostrado por alguns e estava sendo até falado pela SINAVAL. Recentemente, foi utilizado nos Estados Unidos pelo Buy American Act, em que todas as compras públicas foram voltadas para empresas instaladas no País, priorizando-se as pequenas e médias. Nós temos também uma política que aconteceu no Mar do Norte, seja pela Inglaterra, seja pela Noruega.
A Noruega é um caso interessante. Esse senhor, cuja foto está aí, Arve Johnsen, faleceu agora, no último dia 6, aos 93 anos. Ele foi Ministro da Indústria e Comércio da Noruega. Ele criou a Statoil. Foi o primeiro Presidente, o primeiro funcionário da Statoil. Ele dizia que a empresa foi criada porque ele tinha que pensar em segurança, ele tinha que pensar na pesquisa, ele tinha que pensar no desenvolvimento do país. Foi isso que eles utilizaram para desenvolver a indústria de petróleo e gás, com esse foco, com o conceito de conteúdo local de utilizar isso para o benefício de toda a Nação.
Como eu falei, isso não é exclusivo de petróleo e gás. No Brasil, o conceito de preferência para o conteúdo local já está na Lei de Licitação, de 1993, onde há previsão de preferência para produto local. Há previsão, inclusive, de uma margem de preferência nas compras públicas de uma diferença de preço de até 25%.
Temos um exemplo recente, do ano passado, quando tivemos o leilão do 5G. Não estava explícito ali um conteúdo local, mas existiam obrigações acessórias para quem tinha as concessões. Isso determinava quem venceria as concessões. Foi o caso da conectividade das escolas e da formação de rede de conexão dos backhauls.
Falou-se sobre o desempenho da indústria de petróleo e gás, de exploração, e o desempenho dos fornecedores. Eu trago aqui justamente essa análise que fazemos na área de automação, diretamente ligada a petróleo e gás, exploração e produção. Vemos, na linha vermelha, o que foi o faturamento da PETROBRAS ao longo dos anos, com exploração e produção, e aqui o faturamento das nossas associadas ligadas a esse segmento.
Então, vemos aquele gráfico que foi de outra forma mostrado, aquele gap que aconteceu de 2008 a 2013, gerando uma queda nos negócios, a partir de 2014, 2015, junto com a crise que também se instalou na época no País. Mas vemos claramente aqui a vinculação entre o desempenho dos operadores e dos fornecedores. Na época, falava-se que o que poderia ser feito no Brasil tinha que ser feito no Brasil. E aí eu lembro que nem as definições de obrigações de conteúdo local abrangiam aquilo que naturalmente o Brasil não poderia fazer. Um exemplo é o motor de navios. Os motores não têm produção no Brasil.
Então, eles já não entravam nem na conta de conteúdo local, que foi apresentada pelo pessoal da ANP, como era feita a compra.
O conteúdo local trazia benefícios de redução do custo da concessão onerosa. Ela evoluiu, como foi dito aí, de um valor global para valores por subsistema. No caso do setor elétrico, ele compõe subsistemas. Então, quando se fala de valores globais, o setor elétrico fica perdido na conta global. Isso trouxe, na época, bastante investimento das nossas associadas, que se adequaram aos níveis e às exigências que eram feitas para conteúdo local.
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É lógico que aquelas regras, como já foi dito também, traziam complicações no seu entendimento, na sua aplicação, e na sua fiscalização, consequentemente. Isso agregava custo, agregava uma gestão burocrática que não era boa.
Hoje isso evoluiu bastante. Eu cito, por exemplo, uma coisa prática que foi implementada nesses 10 anos. Podemos falar do que aconteceu. Hoje, por determinação da Receita Federal e por causa das leis que foram implementadas na questão do ICMS entre os Estados, a compensação dos importados e tal, as notas fiscais eletrônicas trazem o código de situação tributária, que, ao serem preenchidas pelo fabricante ou por qualquer um que esteja ali comercializando a mercadoria, ele já indica se o produto é nacional, quanto tem de conteúdo nacional, se é um produto beneficiado por alguma lei específica ou pelo processo produtivo, como é o caso de Manaus, com a Lei de Informática.
Então, a informação que era complicada na época que em que tínhamos que ter essa porcentagem do que é importado ou não, hoje é automática e acontece para todos os produtos, porque é uma exigência da legislação de ICMS.
Quando da Resolução nº 726, houve uma evolução da definição. Como muito bem colocou o TCU, não existia uma regra clara para haver a renúncia ou não, que é o waiver. A tradução de waiver é renúncia, porque, efetivamente, o Governo está renunciando a receber uma multa, ou o setor está renunciando a ter um benefício que é uma compra garantida. Isso não era feito de forma metodológica ou clara. Com a Resolução nº 726, passamos a ter isso. Mas, durante o processo de elaboração da Resolução nº 726, nós consultamos as nossas associadas para saber no que elas concordavam com a renúncia, e vimos que 75% das nossas associadas não concordavam em fazer a renúncia daqueles processos que foram realizados antes da existência da Resolução nº 726.
Na Resolução nº 726 especificamente, nós temos ressalvas ao que ficou determinado lá para, por exemplo, a isenção. Quando falamos de preço excessivo, por exemplo, desde o começo deste ano, o preço excessivo é um preço 10% acima do internacional. Isso está completamente fora do que nós vimos aí, como reza a Lei de Licitações, que dispõe que a margem de preferência pode ser até 25%. Então, poderia ser 25% e não 10%. Há a questão de prazo e tal.
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Por que ele pode comprar mais caro quando quer importar e por que não pode pagar mais caro quando tem o produto nacional? Da mesma forma ocorre no caso da transferência de excedentes: quando uma operadora supera o índice de conteúdo local em alguma atividade, ela pode transferir isso para outra, mas, quando ela não cumpre, ela pede isenção. Nós poderíamos exigir a transferência dela. Poderíamos dizer: "Você não atendeu nesta atividade; então, você supera em outra e faz o equilíbrio, faz a transferência". A resolução está desequilibrada, no sentido de que a operadora tem o direito de reivindicar as coisas; a indústria, não.
Para finalizar, eu gostaria de dizer que a questão do conteúdo local envolve justamente a utilização das oportunidades que estão vigentes. Cito, no setor elétrico, os leilões de concessão de linha de transmissão. Nós tivemos dois leilões neste ano, 2023, em que foram licitados mais de 10 mil quilômetros de linha de transmissão. Nós teremos, no ano que vem, outros dois leilões, com cerca de 7 mil quilômetros de transmissão. Em 2 anos, isso perfará um total de 10% de toda a rede de transmissão do Brasil, algo que não há no mundo.
Nós não colocamos uma vírgula, 1% de exigência do conteúdo local, nestes leilões. O fato é que nós estamos garantindo uma receita anual para quem for concessionário destas linhas por 25 anos e não estamos fazendo nenhuma exigência de contrapartida do conteúdo local. Isso fez com que, no leilão passado de junho e no leilão que houve na sexta-feira, existisse a contratação de produtos importados para fornecimento a estas futuras linhas de transmissão.
O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Agradeço a exposição, Roberto Barbieri.
O Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás — IBP representa as empresas exploradoras de petróleo e de gás que atuam no mercado brasileiro. O mercado brasileiro de petróleo e de gás é muito dinâmico, como já foi mencionado, especialmente pelo representante da ABESPetro. Nós temos uma atividade muito forte no setor, representamos 12% do PIB nacional. Nos próximos 10 anos, serão investidos 183 bilhões de dólares no setor de óleo e de gás, o que gerará 427 mil empregos em toda a cadeia produtiva nacional.
O Brasil é um modelo bem-sucedido de aumento da produção de petróleo. Eu queria lembrar que, entre 1972 e 1973, o País importava 90% do petróleo que consumia, no momento do choque do petróleo, que afetou todas as economias mundiais. Hoje nós produzimos 3,5 milhões de barris e exportamos 1 milhão de barris de petróleo.
Isso se deu, Sr. Presidente, por várias razões: pela inventividade, pela diligência, pela presença de uma empresa do tamanho da PETROBRAS, que lidera este esforço. Deu-se, também, pela presença importante de empresas estrangeiras neste setor e pelo fato de o mercado brasileiro permitir flexibilidade tanto no uso de recursos nacionais, quando há competência e oportunidade da presença de empresas nacionais no setor de óleo e de gás, como, quando é necessário, na importação de mão de obra, de serviços e, basicamente, de equipamentos de fora do Brasil.
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Eu ouso dizer que, se nós tivéssemos uma regra muito restrita no caso do conteúdo local, talvez nós não teríamos o resultado que tivemos no pré-sal, que hoje produz 70% do petróleo que o Brasil produz, uma reserva que foi descoberta em 2006 e hoje dá este enorme resultado positivo. Isso se deu pela vocação da engenharia brasileira e pela presença de empresas internacionais que ajudam o Brasil neste desafio.
O representante do TCU, o Dr. Marcelo, já mencionou a importância da política do conteúdo local, que é apoiada pelos nossos associados. É legítimo que as empresas queiram fazê-lo, mas é importante que esta política seja baseada em três pilares: a competitividade, o prazo de entrega e a qualidade. Estas são as preocupações básicas que nós temos quando se trata de uma política de conteúdo local, que é justificada, mas tem que cumprir estes requisitos para atingir seus objetivos.
Trazendo a conversa especificamente para a Resolução nº 726, de 2018, eu acredito que muito já foi comentado, especialmente sobre a regulamentação das isenções, os ajustes, as transferências, a forma como isso foi desenvolvido a partir do Acórdão nº 3.072, de 2016, do TCU. Aliás, trata-se de uma peça exemplar, considerando-se a avaliação de todo o contexto da regra do conteúdo local. Não vamos chamar de política, porque não é uma política industrial de fomento para o desenvolvimento. Nós temos uma regra do conteúdo local que está isolada e deveria estar inserida numa política.
Trazendo para a questão, principalmente, da permissão dos aditivos aos contratos, para que os projetos pudessem aderir à regra que passaria a viger a partir da 17ª rodada, ocorreu que, a partir da 7ª rodada de licitações, em 2005, nós vínhamos trabalhando com uma regra de medição do conteúdo local parecida com a do BNDES Finame, que era a declaração de origem, de fornecedor, regra MERCOSUL.
Isso resultava em determinados valores medidos do conteúdo local que eram razoavelmente mais altos que a nova regra, que veio a viger a partir da 7ª rodada: a regra da certificação, que é uma regra diferente. Eu não vou dizer que é melhor ou pior. Na verdade, ela tem vantagens e desvantagens. Ela é custosa (ininteligível), portanto é uma regra bastante confiável, bastante robusta e bastante transparente. O Telmo descreveu muito bem esta questão.
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Então, da noite para o dia, por exemplo, uma árvore de natal molhada, que tinha 84% de conteúdo local pela regra da declaração de origem, passa a ter 43% pela certificação, porque na certificação se aplicam outros critérios, eliminam-se diversos aspectos envolvidos naquele preço. Passa-se a trabalhar basicamente com custo sobre custo, eliminando custos como energia e coisas difusas que se agregam a esse preço. Então, por ser diferente, tem-se resultado diferente. Isso gerou uma distorção brutal em termos de resultado do conteúdo local.
Após todo esse período se verificando essa distorção, impossibilidade de cumprimento, multas que impediam até decisões de investimento, a Resolução 726/18 vem para corrigir distorções, para trazer essas obrigações para uma realidade referente à sua regra de medição. É uma coisa completamente descasada. Então, nesse aspecto, trouxe um grande benefício, que permitiu a retomada de projetos que estavam paralisados por impossibilidade. Foi uma evolução muito boa, muito grande, fruto dos debates do PEDEFOR, dos estudos do TCU, de diálogos com a indústria, o que permitiu que as partes contratantes tivessem a faculdade de fazer o aditamento, como é o possível se fazer quando se vai aditar o contrato. É algo de comum acordo entre as partes.
A partir daí, passamos a ter também uma isonomia entre as regras das diferentes rodadas, da sétima agora até a última rodada. Nesse aspecto, tivemos um benefício muito grande, decorrente da Resolução 726/18. Ainda assim, a isonomia não foi completa. As obrigações para as unidades de produção relativamente aos contratos aditados não chegaram à mesma obrigação dos novos contratos, que passaram a ser licitados. Permaneceu um desafio, aspectos de alguma impossibilidade, mas pelo menos administrável. Então, permitiu-se que projetos continuassem a ser investidos.
Comentando sobre os impactos e a consequências da Resolução 726/18, ela foi fundamental para a retomada de projetos e para o crescimento da curva de produção brasileira a partir desses aditamentos. Tivemos também a regulamentação sobre como fazer as isenções, as transferências, o que foi muito importante. Isso teve também algum impacto.
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Sobre a questão de estudos de perfuração de algumas marcações. Foi possível concluir essas análises e permitir que esses projetos tivessem suas fases encerradas, bem como que houvesse a fiscalização da ANP sobre uma parte formal para a qual a resolução trouxe benefício.
Em relação a olhar para frente, para não tomar muito tempo, vou frisar que corroboramos a visão trazida pelo Telmo Ghiorzi, da ABESPetro, no sentido de que nós precisamos reavaliar a questão da política do conteúdo local; na verdade, reavaliar a regra. Precisamos criar uma política e inserir a regra olhando para a questão de benefícios e incentivos em vez de olhar para a lógica punitivista, que por muitas vezes acaba desestimulando o investimento. Precisamos trazer de volta a lógica do debate que havia sido feito no PEDEFOR e, a partir daí, traçar como vamos fomentar o conteúdo local. Concordamos que há um hiato de competitividade que muitas vezes é uma questão extramuros.
O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Obrigado.
Consegue o órgão encaminhar tais informações na forma de tabela, com indicação do nome do bloco/campo, nome das operadoras, percentuais originais por atividade e novos percentuais flexibilizados?
Em relação aos campos com percentual flexibilizado, qual é o valor estimado que deixou ou deixará de ser gasto no País em cada um?
As obrigações de conteúdo local faziam parte das regras de disputa dos editais dos blocos de concessão ou de partilha?
Foram realizadas audiências públicas sobre o tema com o sindicato de trabalhadores e associações empresariais? Caso tenham ocorrido, onde e quando foram realizadas?
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17:58
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No caso de eventual conteúdo local reduzido, a parcela destinada ao exterior gozou ou goza de benefícios tributários para entrar no País, a exemplo de benefícios da REPETRO?
O que foi exigido ou está sendo exigido das operadoras nacionais e estrangeiras para repor ou compensar eventuais revisões para níveis inferiores de conteúdo local previsto nos contratos originais?
Quais campos ou blocos em que os efeitos da resolução ainda não foram operacionalizados em licitações com contratos já assinados?
Em abril de 2023, o Ministro de Minas e Energia, Alexandre Silveira, afirmou que estuda aumentar a exigência de conteúdo local em novas frentes de exploração e produção de petróleo — notícia da CNN. Em qual situação estão estes estudos?
Essas perguntas foram objeto do Requerimento de Informação nº 2.839, de 2023, de autoria de V.Exa. Elas foram repassadas à Agência Nacional do Petróleo. Já recebemos as respostas, que são bastante extensas.
Vou passar a palavra à ANP para fazer um resumo, talvez breve, de cada uma dessas questões, mas antes gostaria de falar a respeito dos comentários do MME sobre o aumento de conteúdo local.
Com o resultado prático da reunião do CNPE hoje, já se estabeleceram para as próximas rodadas de licitação no regime de concessão e partilha de produção aumentos de conteúdo local para os blocos marítimos, tanto na fase de exploração quanto na etapa de desenvolvimento, com relação aos poços, porque foi isto que foi verificado: a capacidade de atendimento da indústria para essas assinaturas de conteúdo local. Isso foi decidido pelo CNPE em uma reunião hoje.
Com relação aos demais itens, temos as respostas completas, que estão sendo encaminhadas conforme o requerimento pelo Ministério de Minas e Energia. Elas foram recebidas da ANP pelo Ministério de Minas e Energia e estão sendo repassadas à Câmara dos Deputados.
O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Passo a palavra ao Thyago Vieira, da ANP.
Como o Rafael Bastos já adiantou, essas perguntas fazem parte do requerimento que mencionei na minha fala anterior. Já encaminhamos as informações e os subsídios ao Ministério.
Vou tentar, apesar da extensão das respostas, fazer um resumo de cada uma dessas perguntas e das respostas também, Sr. Presidente.
Vamos recapitular, começando pela primeira pergunta: "A resolução reduziu os percentuais mínimos de conteúdo local de quais campos e de quais operadoras?" Foi solicitado o encaminhamento de informações na forma de tabela, com indicação do nome do bloco e do campo, do nome das operadoras e dos percentuais originais por atividade, bem como dos novos percentuais que foram flexibilizados. Disponibilizamos essa tabela.
Temos aí indicado que foi aditado um total de 332 blocos e campos. Esses dados estão na Nota Técnica nº 20, de 2020, da Superintendência de Conteúdo Local, que fez um levantamento, uma análise dos pedidos de aditamento feitos à época da publicação da Resolução nº 726, de 2018. Lembro que as empresas tinham prazo de 120 dias, a partir da publicação, para entrar com pedido de aditamento.
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18:02
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Com relação à segunda parte da pergunta, também encaminhamos uma tabela que faz a comparação entre os percentuais originais e os percentuais atualizados, conforme o aditivo do contrato.
Deixem-me recuperar a segunda pergunta do Presidente: "Em relação aos campos com percentual flexibilizado, qual é o valor estimado que deixou ou que deixará de ser gasto no País em cada um desses campos?" Essa é a resposta mais extensa do conjunto de perguntas. Não há uma estimativa para esse dado, ou seja, não há uma estimativa de quanto deixou de ser gasto, ou de quanto deixou de ser arrecadado, exatamente por falta de informações. A ANP não tem informações da previsão dos investimentos segregados, do que vai ser feito de investimento nacional e do que vai ser feito de investimento estrangeiro. Além disso, apontamos também nessa resposta algumas incertezas que estariam associadas a uma tentativa de estimativa do valor que poderia ter deixado de ter ser investido ou arrecadado. Colocamos algumas incertezas em relação ao prosseguimento da fase de exploração para a etapa de desenvolvimento da fase de produção. Nem todo bloco que teve o seu aditamento seguiu para a fase de produção, que é a fase onde temos os gastos mais expressivos. Dos blocos que foram aditados, somente 18 seguiram para a fase de produção. Outra incerteza associada a essa tentativa de estimativa de valor diz respeito a descumprimento contratual, tendo em vista que, no limite, com a possibilidade de descumprimento dos percentuais mínimos, haveria aplicação de multas por parte da ANP. Em compensação, também tivemos ganhos, que seriam a não aplicabilidade do mecanismo de isenção para os contratos aditados e, além disso também, a inserção do método de comprovação da aferição de conteúdo local via certificação, com base na Resolução nº 19, de 2013.
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De todo modo, Sr. Presidente, a fim de tentar trazer dados para a resposta, apresentamos um exercício de comparação com base nesse conjunto de contratos que foram aditados. Fazemos uma estimativa, mas ressaltando que ela tem base pura e simplesmente numa média dos percentuais originais e dos percentuais aditados, com base nos valores de investimentos executados no período.
Terceira pergunta: "Qual a abrangência dessa autorização para rodadas de concessão e de partilhas vigentes?" Conforme nós colocamos na primeira resposta, essa permissão se esgotou no tempo. Existia prazo de 120 dias para que fosse feito o pedido de aditamento contratual, então, para as rodadas de concessão de partilha vigentes, não existe mais essa alternativa.
Pergunta seguinte: "As obrigações de conteúdo local faziam parte das regras de disputa ou dos editais dos blocos de concessão ou de partilha?" Sim, para as rodadas 1 a 13 de concessão. Conforme os instrumentos convocatórios dessas rodadas, as ofertas realizadas para os percentuais mínimos de conteúdo local da fase de exploração e etapa de desenvolvimento computavam para a nota final da oferta. E, não, no caso das rodadas 1 e 2 de partilha, que tinham os percentuais fixados no edital e contrato, sem possibilidade de oferta.
O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Pode continuar.
Pergunta seguinte: "Houve autorização legal para fazer tal modificação?" — modificação esta prevista na Resolução nº 726, de 2018. "Foram realizadas audiências públicas sobre o tema com o sindicato de trabalhadores e associações empresariais? Caso tenham ocorrido, onde e quando foram realizadas?"
Conforme colocamos na nossa apresentação e constou em outras apresentações, houve, sim, autorização expressa do Conselho Nacional de Política Energética para o aditamento contratual, como foi demonstrado, nos termos da Resolução CNPE nº 1, de 2018, que também teve por base a resolução do próprio Programa de Estímulo à Competitividade da Cadeia, o PEDEFOR.
Com relação à formulação, no processo regulatório, do que viria a ser a Resolução nº 726, de 2018, conforme constou da nossa apresentação, houve, sim, um período de consulta. Houve a audiência pública, houve participação, houve envolvimento. Mostramos que foram recebidas 306 contribuições, todas elas analisadas durante esse processo de participação social.
Pergunta seguinte: "Além dos percentuais que foram reduzidos, foram permitidas reduções maiores pelos operadores, com o eventual pagamento de multas? Em caso afirmativo, em quais campos isso ocorreu e quais valores de multas foram pagos?"
Não. Conforme colocado, houve unicamente autorização expressa do Conselho Nacional de Política Energética para o aditamento contratual, nos termos da Resolução nº 1, de 2018, e não houve nenhuma previsão de possibilidade de compensação dos valores que eventualmente não seriam realizados com o pagamento de multas. Houve somente a multa contratual já existente, prevista.
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18:10
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Pergunta seguinte: "Foi criado algum mecanismo para reposição do conteúdo local eventualmente reduzido?" Não. Conforme observado na segunda pergunta, com relação a exercícios de estimativa de perda, não temos dados concretos que nos permitam fazer uma análise minimamente próxima de uma estimativa real. Além do mais, isso ensejaria a adoção de premissas que, com certeza, trariam uma série de incertezas para essa estimativa.
Sigo: "No caso de eventual conteúdo local reduzido, a parcela destinada ao exterior gozou ou goza de benefícios tributários para entrar no País, a exemplo de benefício do REPETRO?" Bem, se considerarmos a parcela destinada ao exterior como sendo gasto com fornecedores estrangeiros para execução das operações de exploração e desenvolvimento da produção nos contratos de exploração e produção, podemos informar que não há nenhuma relação entre o benefício tributário e a redução do percentual de conteúdo local, conforme estipulado no contrato aditado ou em regulamentação da ANP. Reforço, ainda, que não cabe à agência trabalhar com as questões de benefício tributário. Cabe registrar, ainda, que as compras no exterior são passíveis de contabilização no cumprimento das obrigações de conteúdo local, conforme o processo de certificação, que visa aferir e atestar o grau de nacionalização, a depender da existência de componentes nacionais incorporados, independentemente de terem gozado de quaisquer benefícios tributários, inclusive daqueles aplicados à indústria de petróleo e gás.
Pergunta seguinte: "O que foi exigido e está sendo exigido das operadoras nacionais e estrangeiras para reporem/compensarem eventuais revisões para níveis inferiores de conteúdo local previstos nos contratos originais?" Bem, conforme já informado numa resposta anterior, não foram estipulados mecanismos de compensação para as repactuações realizadas, nem constam nos contratos ou mesmo em alguma regulamentação da agência mecanismos de compensação, de reduções futuras nos percentuais mínimos de conteúdo local.
Acho que esta é a última pergunta do Exmo. Deputado: "Quais os campos ou blocos em que os efeitos da resolução ainda não foram operacionalizados em licitações com contratos assinados?"
Conforme colocado na primeira pergunta, a possibilidade de aditamento contratual se esgotou no tempo, uma vez que existia prazo de 120 dias, então, conforme consta na resolução, não existe mais essa possibilidade e, conforme eu disse, apenas uma parte dos blocos que foram aditados tiveram declaração de comercialidade e seguiram para a etapa de desenvolvimento da fase de produção.
É isso, Sr. Deputado. Caso haja mais alguma questão, por favor.
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18:14
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O SR. PRESIDENTE (Aureo Ribeiro. Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Passo a palavra ao representante do Tribunal de Contas da União, Marcelo Alho, para o seu comentário.
Fica complicado nós, Tribunal de Contas da União, apresentar uma análise que não foi feita sobre os pontos levantados. O que eu posso talvez adiantar, colocando-me nos calçados do colega Thyago, da ANP, é que de fato as perguntas postas inserem análises bastante sutis, repletas de premissas que deveriam ser assumidas, principalmente aquelas relacionadas a possíveis estimativas de impacto, que por sua vez inserem uma multiplicação de erros, de possíveis erros, então essas análises de fato apresentariam um resultado relativamente frágil em termos de concretude.
Talvez seja possível adiantar sobre essas regras de conteúdo local, que eu cheguei a indicar na minha fala, Deputado, é que é sempre muito importante pensarmos em resultados para as políticas. E esses resultados podem vir em camadas distintas para o próprio conteúdo da política, que é de fato desenvolver a indústria nacional, o que, de alguma maneira, precisa ser aferido. É preciso criar indicadores para que a evolução da indústria de fato seja obtida. O colega Telmo, da ABESPetro, trouxe dados que de fato são reais, relacionados a segmentos específicos da indústria que se destacam no segmento de óleo e gás, como por exemplo, árvore de Natal molhada. O Brasil é de fato exportador. Exportamos para a Guiana, aqui ao lado. Agora, esses instrumentos não estão claros no desenho das políticas, e poderiam estar.
Outra camada de impactos se relaciona à necessidade do Estado, ao custo do Estado para acompanhar essas políticas. De novo me refiro ao colega Thyago, que é Superintendente de Conteúdo Local da ANP. A própria ANP foi obrigada a criar uma estrutura grande, densa, dentro da sua unidade, o que não é uma tarefa simples. As agências reguladoras têm uma estrutura de difícil manejo, como qualquer órgão público. Para contratarem servidores, é preciso abrir concurso público, o que não é simples, não é fácil. Então, os resultados de políticas estabelecidas também precisam olhar para os impactos gerados.
Os instrumentos dessa política precisam ser analisados em termos de impactos, em termos dos custos burocráticos de se administrar essa política, tanto pelo lado do Estado quanto pelo lado da indústria. A indústria também é exigida, em procedimentos que às vezes, se por demais burocratizados, acabam gerando custos excessivos, que não incentivam, que acabam agindo ao contrário do que se deseja, acabam desincentivando atividades em determinados segmentos.
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18:18
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O SR. AUREO RIBEIRO (Bloco/SOLIDARIEDADE - RJ) - Agradeço a todos os expositores as respostas ofertadas.
Se não há mais Deputados interessados em fazer perguntas, vou apresentar uma proposta de fiscalização financeira e controle pela Comissão, para que o TCU possa fazer uma análise aprofundada sobre o tema, sobre a resolução e sobre os indicativos de que precisamos para entender em que foi baseada essa resolução da Agência Nacional de Petróleo.
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