Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
(Audiência Pública Extraordinária (semipresencial))
Em 14 de Setembro de 2023 (Quinta-Feira)
às 14 horas
| Horário | (Texto com redação final.) |
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A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Boa tarde a todos.
Declaro iniciada a 10ª Reunião Extraordinária de Audiência Pública da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.
Esta reunião foi convocada com a finalidade de atender ao Requerimento nº 2, de 2023, da CMO, de minha autoria, aprovado na 3ª Reunião Extraordinária, para discutir os critérios de escolha de beneficiários de recursos provenientes de transferências voluntárias da União.
Caro senhores, eu acho que, até a título de explicação para quem nos ouve, o conceito de transferência voluntária vem do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que basicamente estabelece que transferência voluntária consiste na entrega de recursos que pode ser para custeio, para obra, para equipamento, a outro ente da Federação, sejam Estados, Distrito Federal, Municípios, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira que não decorra da determinação constitucional legal destinada ao Sistema Único de Saúde. Então, trata-se de uma transferência de recursos da União para os outros entes, isso é, de forma discricionária, é uma questão de escolha.
Esta audiência foi solicitada, até para explicar aos senhores, porque nós precisamos discutir quais são esses critérios de escolha que muitas vezes são questionados. Por que esse dinheiro foi para esse lugar? Então, é importante discutir quais são esses critérios, como esses critérios são definidos, quais são os indicadores usados para medir ou como esses indicadores estão sendo desenvolvidos. Então, o objetivo é construir. O objetivo é realmente que haja ciência do que é feito, afinal de contas, nós estamos falando de dinheiro público. É preciso ter transparência, ter critério, estar vinculado à política pública. Somente no caso das emendas impositivas, seja individual seja de bancada, que também são transferências voluntárias, essa escolha é feita pelo Parlamentar ou pela bancada em questão. Então, esse é o objetivo.
Continuando, informo que a reunião ocorre de forma semipresencial. Pode haver Parlamentares presentes no plenário, Parlamentares e alguns convidados participando via Zoom.
Para melhor ordenamento dos trabalhos, comunico que, de acordo com o estabelecido no art. 15, inciso III, da Resolução nº 1, de 2006, do Congresso Nacional, os palestrantes disporão de 10 minutos, prorrogáveis, para a sua exposição.
Conforme estipulado no art. 94, parágrafo 2º e 3º, do Regimento Interno do Senado Federal, combinado com o art. 256, parágrafo 5º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, terminada a apresentação dos senhores expositores, os Srs. Parlamentares inscritos para interpelar poderão fazê-lo estritamente sobre o assunto da exposição, pelo prazo de 3 minutos, tendo os interpelados igual tempo para responder, facultadas a réplica e a tréplica, pelo prazo de 3 minutos.
Informa ainda que as apresentações dos palestrantes, quando houver, estarão disponíveis na página da Comissão.
A lista de inscrição para o debate está aberta. Como autora do requerimento, eu esclareço que temos uma sessão concomitante na Câmara dos Deputados, então, eu acho que essa parte de questionamento dos Parlamentares vai ficar disponível para eles assistirem, mas nós não teremos muitos Parlamentares aqui por conta disso.
Antes de passar a palavra aos participantes, informo que foram convidados todos os órgãos solicitados no requerimento, no entanto, por incompatibilidade de agendas, não teremos a participação do Ministério do Planejamento, do Ministério da Saúde, do Ministério da Agricultura e Pecuária e do Ministério do Esporte.
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Compõem a Mesa também o Consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados Eugênio Greggianin e o Consultor de Orçamento do Senado Federal Fernando Moutinho. Quero fazer um agradecimento público a esses consultores, que sempre participam, contribuem bastante e trazem muita luz para o debate.
Os demais convidados, representantes dos Ministérios, participarão virtualmente. Já agradeço imensamente aos convidados que participarão de forma remota: Sr. Waldemir Paschoiotto, do TCU; Sra. Patrícia Costa, do MEC/FNDE; Sr. André Quintão, Secretário Nacional de Assistência Social; e Sr. Johnny Ferreira dos Santos, representante do Ministério da Integração e Desenvolvimento Regional.
O SR. ANTONIO VLADIMIR MOURA LIMA - Boa tarde a todos e a todos, àqueles que nos assistem por videoconferência, bem como todos que aqui estão presentes.
Eu gostaria em primeiro lugar de cumprimentar, em nome da Deputada Adriana Ventura, todos os integrantes da Mesa, Deputados, Deputadas, Senadores e Senadoras que nos assistem também.
É um imenso prazer representar nesta reunião o Ministério das Cidades. Sou servidor de carreira do Ministério do Planejamento, cedido para o Ministério das Cidades desde início de 2019. Passei por algumas Secretarias do Ministério e hoje tenho oportunidade de, na qualidade de Secretário-Executiva Adjunto, representar aqui o Ministro e o meu Secretário Executivo, participando deste debate tão importante para a sociedade brasileira.
Farei uma apresentação. Nunca é demais falar do Ministério e mostrar a estrutura do Ministério. É importante lembrar a todos que o Ministério foi inicialmente criado em 2003 e extinto em 2019. Iniciamos o exercício recriando e estruturando a Pasta para voltar a entregar políticas públicas como Ministério entregou ao longo dos anos de existência. Trata-se de uma Pasta extremamente importante para o País, porque dialoga diretamente com os Municípios brasileiros, com as cidades brasileiras. De fato, nas cidades estão os principais problemas e desafios urbanos a serem enfrentados. Então, essa construção, esse diálogo de forma participativa com os Municípios é de extrema importância.
(Segue-se exibição de imagens.)
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Aqui trazemos a Secretaria Nacional de Periferias, que tem como foco principal atuar no que chamamos no jargão de "favelas", que são os assentamentos precários, em diálogo constante e de forma participativa, por meio do Periferia Viva, que está em voga, com as lideranças comunitárias, tentando estruturar, articular e integrar tanto em âmbito federal as políticas quanto em âmbito local para que consigamos estruturar e levar urbanização e trazer esses territórios para a cidade formal.
Há as várias formas de acesso ao recurso, seja por meio de FGTS ou por meio do OGU, que podem ser transferências obrigatórias ou transferências voluntárias.
Aqui trazemos um pouco do que é a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, que atua com recursos do OGU, FGTS e parcerias com o Governo alemão para trazer tecnologias para aprimorar formas de atuar ambientalmente sustentáveis e também da mesma forma há possibilidades de atuar fazendo termos de compromisso, contratos de repasse e transferências com o principal objetivo de conseguir cumprir até 2033 as metas do marco legal, que seriam 99% para a água e 90% para o esgoto. Recentemente, foi apreciado por esta Casa com relevantes contribuições a questão da revisão do marco legal.
Aqui trazemos um pouco da Secretaria Nacional de Mobilidade Urbana, em que têm bastante relevância essas ações de compra de trem e de renovação de frota, porque isso impacta diretamente na redução de tarifa, bem como na questão da descarbonização. Estamos iniciando ações no sentido de trazer os ônibus elétricos e de ter acessibilidade maior nesses veículos.
Aqui também tem uma pauta importante que colocamos que seriam os planos de mobilidade. Segundo a Lei da Mobilidade, os Municípios tinham até 12 de abril último para entregar o plano de mobilidade. Preocupados, porque ainda havia um volume significativo de mais de 1.500 Municípios sem entregar esses planos e sem poder acessar recursos, inclusive de transferências voluntárias, encaminhamos uma medida provisória e estamos em diálogo tanto com a Câmara quanto com o Senado no sentido de construir uma solução. Sabemos que esses Municípios precisam de um auxílio e de que o Ministério crie uma forma de capacitação e de diálogo para que consigamos avançar na entrega desses planos, que são instrumentos importantes para o planejamento urbano.
Estou passando um pouco rápido, porque o tempo é curto, e a ideia não é entrar no detalhe. Ficamos à disposição depois, se alguém aqui quiser discutir ou fazer uma agenda específica sobre cada ação dessa.
Nas ações de desenvolvimento urbano, focamos muito na questão de executar equipamentos, praças, calçadões e outros equipamentos públicos sempre acessíveis. Outra coisa importante é que temos parcerias também com instituições e outros organismos internacionais no sentido de criar projetos sustentáveis ambientalmente.
Aqui, como é de notório conhecimento de todos, a Secretaria Nacional de Habitação retoma um programa importantíssimo, principalmente para aquelas famílias de baixa renda, que é o Faixa 1, que ficou muito tempo sem contratações. Recentemente, foi editada uma medida provisória que foi apreciada por esta Casa, com relevantes contribuições tanto da Câmara quanto do Senado. Então, retomamos um programa importantíssimo de inclusão social e de dignidade para as famílias, principalmente aquelas de baixa renda.
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Por fim, mostramos o resultado da carteira ativa hoje. Ou seja, o Ministério que recentemente se reestrutura tem o desafio gigante de tocar um passivo. Quero lembrar que tem o anúncio do PAC de 1,7 trilhão. E 40% desses recursos são do Ministério das Cidades. Então, é importante que nos lembremos do desafio gigante de uma pasta que está se reestruturando de fazer entregas para a sociedade, principalmente para aqueles que mais precisam.
Vemos aqui o foco maior nas transferências voluntárias. No que se refere à pauta, não perderíamos a oportunidade de falar do Ministério, Deputado. E foi por isso que fizemos essa introdução. Trazemos aqui os critérios que estabelecemos para as transferências voluntárias. Esses critérios não são exaustivos, porque temos os manuais das ações, temos a análise técnica de especialistas das Secretarias, mas editamos e publicamos esses critérios por meio de portaria no início do mês de maio.
Agora podemos ver o fluxo do que estamos fazendo. No início de maio publicamos a portaria com os critérios, assinada pelo nosso Ministro. Em seguida, criamos, a partir de diálogos e discussões internas com as Secretarias, um fluxo de contratação. Criamos também uma plataforma para recepcionar propostas das diversas ações que podemos selecionar, assinando contrato via transferências voluntárias, já que há também uma discussão sobre o estabelecimento de critérios para fazermos transferência obrigatória via PAC. Divulgamos e demos transparência também a um cronograma por ação orçamentária, com prazo para o Município apresentar, com prazo para analisarmos. E, uma vez selecionada dentro dos critérios da portaria dos manuais, das análises técnicas do Ministério, divulgamos essa seleção no site. Informamos o link na parte inferior da apresentação. E, uma vez selecionadas, encaminhamos essas propostas para a plataforma Transferegov.br. Uma vez inserida na Transferegov.br, vai haver novamente a análise técnica das propostas por parte das secretarias finalísticas. Essas propostas, em seguida, são encaminhadas para a Caixa para apreciação do plano de trabalho, empenho e contratação dessas operações.
Estou finalizando a minha apresentação para tentar cumprir o tempo. Trouxe um painel interno que criamos para acompanhar essas propostas que estão sendo selecionadas, estão sendo encaminhadas para a plataforma para análise e posterior contratação. Vemos aqui um exemplo do nosso exemplo em Power BI para conseguimos demonstrar para as instâncias superiores a evolução dessas transferências.
Preocupados com essa questão da transparência, da publicidade, de deixar claro todo o rito, antecipamo-nos no início do ano — e a Portaria Interministerial nº 1, portaria da SRI, tratava dos critérios — para discutir o assunto internamente. E falamos: "Não! Vamos também dar transparência a esse processo todo, o passo a passo do que está acontecendo aqui".
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Sr. Antonio Vladimir Moura Lima pela apresentação.
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É um prazer estar aqui. Cumprimento a Deputada Adriana Ventura e, por meio dela, todos os Parlamentares aqui presentes e a equipe do TCU e dos outros Ministérios. Desejo um bom trabalho a todos nós.
(Segue-se exibição de imagens.)
Nós temos um programa que se chama Plano de Ações Articuladas — PAR, por meio do qual as transferências voluntárias são efetuadas no âmbito da educação básica.
O Plano de Ações Articuladas é uma ferramenta de planejamento multidimensional e plurianual da política da educação e tem como objetivo promover a melhoria da qualidade da educação básica em consonância com as metas do Plano Nacional de Educação. Nesse PAR, são pactuados termos de compromisso vinculados à Lei nº 12.695, de 2012. Ele atualmente é operacionalizado no Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do Ministério da Educação — SIMEC, mas também é migrado para a plataforma Transferegov.
Esse Plano de Ações Articuladas está no quarto ciclo, ele se iniciou lá em 2007: o primeiro ciclo foi de 2007 a 2010; o segundo, de 2011 a 2014; o terceiro, de 2016 a 2020; e o quarto, em que estamos atualmente, iniciou-se em 2021 e termina em 2024.
O Plano de Ações Articuladas é dividido em algumas etapas. Dentro do SIMEC, existem algumas abas que delimitam cada uma dessas etapas. A etapa preparatória tem informações cadastrais dos entes federados e das equipes gestoras envolvidas no PAR, tem informação sobre os Planos Nacionais de Educação e sobre os planos estaduais, distrital e municipais, tem um link também para a Plataforma +PNE, com as metas do Plano Nacional de Educação, e tem o histórico de execução dos termos de compromisso que são pactuados no âmbito do PAR, nos ciclos anteriores, além de algumas pendências que o ente pode verificar para a construção do seu plano que se inicia no exercício, como, por exemplo, as prestações de contas pendentes ou algumas outras pendências existentes na execução desses planos.
A partir do preenchimento da etapa preparatória, abre-se uma fase de diagnóstico da situação da rede educacional do ente federado. Nessa etapa, o próprio sistema já traz diversos indicadores educacionais extraídos do IBGE, do INEP e também da execução do FNDE.
Com base nesses indicadores educacionais e nos demográficos trazidos inclusive do Censo, o ente federado consegue fazer o diagnóstico da sua rede educacional. Ele preenche diversos indicadores para mostrar como a sua situação está e, a partir desse diagnóstico, identifica as suas necessidades.
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Para atender a suas demandas e melhorar os seus índices educacionais, o ente constrói um plano para 4 anos, que tem diversas possibilidades de atendimento, com recursos da União, do MEC e do FNDE. Nessa etapa de planejamento, em que ele constrói o seu plano, existem diversas iniciativas já cadastradas no sistema passíveis de serem atendidas. Ele encaminha esse plano para a análise técnica e financeira das Secretarias do MEC e das Diretorias do FNDE. A partir dessa análise, que ocorre de acordo com a disponibilidade orçamentária e financeira e conforme critérios técnicos de análise, que são definidos por meio de resolução, é gerado um termo de compromisso validado eletronicamente pelo Prefeito ou pelo Secretário Estadual de Educação lá na ponta.
Em seguida, há a etapa de execução, em que o ente faz a licitação ou adere a uma ata de registro de preços feita pelo FNDE, possibilitando, assim, a adesão dele na aquisição de objetos que são financiados com recursos nossos. Depois da execução, o ente insere toda a documentação comprobatória dessa execução no próprio sistema, como contratos e notas fiscais. A partir daí, nós fazemos a transferência do recurso para a conta do ente federado. Ao final, abre-se a prestação de contas segundo os prazos estabelecidos na legislação.
O que pode ser objeto de assistência financeira no PAR? O Comitê Estratégico do PAR definiu 27 iniciativas que estão constantes das duas resoluções publicadas pelo Conselho Deliberativo do FNDE, a Resolução nº 4, de 2020, e a Resolução nº 24, de 2021, que delimitam quais são as iniciativas passíveis de serem objeto de assistência técnica e financeira pelo MEC e pelo FNDE.
Essas iniciativas vão desde a formação a eventos, aquisição de materiais, aquisição de equipamentos e de mobiliários para as escolas de educação básica, assim como obras, veículos escolares, custeio de transporte escolar e alguns serviços. Então, são diversas possibilidades para as quais o ente pode solicitar a assistência financeira do FNDE. Com base nessas iniciativas que já foram aprovadas pelo comitê, nós fazemos a análise, o que possibilita, futuramente, a geração de um termo de compromisso e a pactuação desse termo entre a União e o ente federado.
Sobre a legislação que dispõe sobre o regramento do PAR, há o decreto que instituiu o plano lá em 2007, o Decreto nº 6.094; há a lei de implementação do PAR, a Lei nº 12.695, de 2012; e há as Resoluções nºs 4, de 2020, e 24, de 2021, que estabelecem os critérios de atendimento e de análise, bem como todo o procedimento operacional para o quarto ciclo do PAR.
Nós estamos revisando a Resolução nº 4. Criamos um ranking de atendimento aos entes que foi muito difícil de ser implementado e, em conjunto com o INEP e com as Secretarias do MEC, estamos num processo de revisão dessa resolução para a elaboração
de um indicador de atendimento que une, além do IDEB, outros critérios.
Como ainda não está pronto esse novo indicador para atendimento, em 2023, priorizamos o atendimento dos termos de compromisso que estavam em andamento, conforme preconiza a LDO. Basicamente, utilizamos o orçamento para suplementação orçamentária de obras que já haviam sido pactuadas, como a construção de creches e escolas, e para aquisição de ônibus, por meio das atas de registro de preço realizadas pelo próprio FNDE. Em 2023, enquanto esse processo de revisão dos critérios de atendimento está em andamento, priorizamos aquilo que já foi pactuado e que precisava de suplemento orçamentário.
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Também foi publicada a Portaria nº 1.699, de 2023, que estabelece critérios específicos para o Resultado Primário 2 — RP2, com despesas alocadas no plano orçamentário A401. Essa portaria já foi publicada, é específica para esse atendimento de RP2 discricionário, mas, nesse PO, nesse plano orçamentário, ela trata especificamente de aquisição de veículos e custeio de transporte, aquisição de imobiliários e obras. Bem resumidamente, a portaria leva em consideração o valor aluno total do FUNDEB, leva em consideração o atendimento em anos anteriores, a menor avaliação no transporte escolar daquele ente federado no que diz respeito à aquisição de veículos e custeio de transporte e dá prioridade para entes com baixos indicadores educacionais, ou seja, aqueles que têm IDEB abaixo da média e, além disso, adesão aos programas do MEC: Educação em Tempo Integral e Compromisso Nacional Criança Alfabetizada. Esses são os programas prioritários de atendimento.
Além disso, após a pactuação desses termos de compromisso no SIMEC, o Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle, nós temos migrado os termos de compromisso do PAR 4 para a plataforma Transferegov. Por decisão do próprio Governo, todas as transferências voluntárias hoje devem estar no Transferegov. Como o SIMEC é um sistema mais amplo que o Transferegov, porque ele tem a parte inicial desse diagnóstico da rede escolar que o Transferegov não tem, nós acordamos com o MGI de fazer a migração desses termos após a aprovação da proposta. Então, o ente continua elaborando seu planejamento no SIMEC; a análise dessas iniciativas que são solicitadas por ele também ocorrem no SIMEC e, após a aprovação, fazemos uma migração via serviço das propostas aprovadas para o Transferegov.
A abertura da conta corrente dos termos do PAR 4 também tem sido feita pelo MGI. A validação continua no SIMEC, mas o gestor não precisa validar novamente no Transferegov, porque essa migração é feita de forma automática.
Sobre o bloqueio de OBTV: para aqueles termos que já receberam recursos, ou seja, que já executaram o objeto e comprovaram essa execução no SIMEC, mas que foram migrados para a plataforma, nós solicitamos ao MGI o desbloqueio dessa conta para possibilitar que o ente federado repasse os recursos à empresa que prestou serviço ou para aquele cujo bem foi adquirido pelo Estado ou pelo Município. De modo geral, os termos de compromisso têm sido migrados para a plataforma Transferegov.
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A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Patrícia, pela apresentação, que foi muito interessante.
Passo a palavra agora ao representante do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, o Sr. André Quintão Silva, Secretário Nacional de Assistência Social, que também está participando de forma virtual, juntamente com o Sr. José Arimateia de Oliveira, Diretor-Executivo do Fundo Nacional de Assistência Social.
O SR. ANDRÉ QUINTÃO SILVA - Boa tarde, Deputada Adriana Ventura. Quero cumprimentar também os demais Parlamentares. É um prazer participar desta audiência, representando aqui o MDS.
O MDS sofreu um processo de reestruturação, então hoje ele conta com novas secretarias, algumas, obviamente, sem um orçamento ou uma disponibilidade mais robusta. Então, hoje temos outras secretarias que têm os recursos transferidos diretamente para as famílias. É o caso da Secretaria Nacional de Transferência de Renda, do Programa Bolsa Família. Temos, na própria Secretaria Nacional de Assistência Social, cujos recursos são transferidos, descentralizados para o INSS, que é responsável pelo pagamento do Benefício de Prestação Continuada. Então, aqui na Secretaria Nacional de Assistência Social é onde se tem um montante maior de recursos transferidos para Estados e Municípios, a partir do Sistema Único da Assistência Social.
O Sistema Único da Assistência Social começou a ser instituído por volta de 2004, 2005, e é objeto, inclusive, de uma legislação posterior. Então, ele tem um marco regulatório bastante consistente, tem normas operacionais, com a tipificação dos serviços socioassistenciais, tem mecanismos de pactuação e de formulação dessa política pública. Portanto, nós temos a Comissão Intergestores Tripartite, que conta com a representação do CONGEMAS, que é o Colegiado Nacional de Gestores Municipais, e do FONSEAS, que é o Fórum Nacional de Secretários de Estado, além do Governo Federal. E também temos um órgão máximo de controle social, que é o Conselho Nacional da Assistência Social.
Então, toda a partilha de recurso ordinário, permanente, regular e automático, no âmbito do SUAS, passa por essas pactuações. Essas pactuações são transformadas em resoluções, em portarias, que organizam essa transferência regular e automática a partir de determinados critérios.
O SUAS é organizado para a proteção social básica, e a unidade referencial é o Centro de Referência da Assistência Social — CRAS, com as suas equipes de referência de recursos humanos. Hoje os CRAS estão instalados em praticamente todos os Municípios brasileiros. É aquele trabalho de fortalecimento de vínculo, acompanhamento de famílias, um trabalho de promoção e prevenção. Além disso, temos os CREAS, que são Centros de Referência Especializados de Assistência Social. A proteção social especial tem o foco naquelas situações em que um direito já foi violado — trabalho infantil; uma criança explorada sexualmente; uma mulher vítima de violência; um idoso abandonado.
Esse trabalho é realizado em parceria com as entidades de assistência social sem fins lucrativos, seja para convivência familiar, seja para acolhimento institucional.
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Então, a transferência do SUAS é praticamente universal. Todos aqueles Municípios e Estados que necessitam e aceitam essa pactuação recebem esses recursos. Inclusive, temos uma boa notícia: desde o início do ano, conseguimos fazer essa transferência regular, automática, rigorosamente em dia. Os critérios variam, dependendo da área de atuação. Então, por exemplo, no caso do cofinanciamento para situações de calamidade, há uma portaria específica, a Portaria nº 90, de 2013. Há questões específicas em relação a acolhimento institucional da população de rua. E há critérios baseados em índice de desempenho, em registros mensais de atendimento. Isso é apurado mensalmente e pago no mês anterior, mas é uma transferência regular, uma transferência automática, com critérios absolutamente transparentes, submetidos também ao controle social.
No caso dos recursos ordinários, que praticamente são o conjunto dos recursos da assistência social no âmbito do SUAS, operado pelo fundo nacional, há uma transferência fundo a fundo, do fundo nacional para o fundo estadual, e, no caso dos municípios, para os fundos municipais.
E temos também aqueles recursos oriundos do próprio Parlamento, as emendas impositivas, que têm um rito próprio, seja para custeio, seja para investimento também no SIGTV e no Transferegov. E, neste ano, à luz dessa transição orçamentária, para aqueles recursos discricionários que foram acrescidos ao Ministério, foi também publicada uma portaria, a Portaria nº 886, de 2023, estabelecendo critérios por porte de Município, por tamanho de Município, buscando também uma uniformização de critérios para termos equalização na transferência desses recursos.
Então, o SUAS é um sistema absolutamente regulado, essas transferências são pactuadas e, dessa forma, os recursos são repassados.
Na Secretaria de Segurança Alimentar e Nutricional, a SESAN, o orçamento deste ano é um pouco diminuto, mas também são chamadas públicas, pactuações com os Estados e os Municípios — mais com os Estados do que com os Municípios.
E a questão mais de emergência e cestas básicas hoje é muito focada nas situações de calamidade nas crises, como a crise dos ianomâmis, a crise causada por ciclones, como a que, infelizmente, ocorreu inclusive agora, no Rio Grande do Sul, e nas enchentes. Então, em linhas gerais, essa é a nossa forma de transferência dos recursos, ressaltando aqui que a Comissão Intergestores Tripartite — CIT tem reuniões bimensais, tem câmaras técnicas específicas para tratar de assuntos específicos, e o funcionamento dela foi retomado.
Está em pleno funcionamento, com as reuniões regulares, com as câmaras técnicas. E todos esses critérios são discutidos, debatidos, realizados nesse espaço de construção e colaboração federativo.
Fico aqui à disposição para maiores esclarecimentos.
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A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Agradeço bastante ao Sr. André Quintão por sua apresentação. Achei bem elucidativa, principalmente no que concerne às transferências voluntárias.
O SR. JOHNNY FERREIRA DOS SANTOS - Obrigado pelo convite. Eu queria agradecer em nome do nosso Secretário Valder, da nossa assessoria parlamentar, o convite para participar desta audiência, parabenizar a Deputada Adriana Ventura pela iniciativa e cumprimentar os colegas de Governo, dos demais Ministérios, e também os Parlamentares que estão participando desta audiência.
(Segue-se exibição de imagens.)
Quando falamos do critério de alocação de recursos de Municípios beneficiados, temos que entender o contexto das políticas, todo esse arranjo que existe em relação a elas e a própria atuação do Ministério.
Inicialmente, falando um pouco sobre o nosso Ministério, a partir da segregação do antigo Ministério do Desenvolvimento Regional no Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional e no Ministério das Cidades, hoje, o que nos compete no atual MDR seria tratar da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, da Política Nacional de Irrigação — aí temos uma interface grande com o Ministério da Agricultura — e a Política Nacional de Ordenamento Territorial e a Política Nacional de Segurança Hídrica. Então, todos os nossos recursos, todas as nossas ações orçamentárias e também a questão relacionada a fundos, já que temos recursos também dentro dos fundos constitucionais e dos fundos de desenvolvimento regional, estão lincados nesse conjunto de políticas que o Ministério desenvolve. Essas são as nossas principais atribuições, inclusive estabelecidas na Lei nº 14.600, de 2023, que redefiniu as competências dos Ministérios recentemente.
Cada política tem sua especificidade, e temos alguns referenciais de planejamento. Cito alguns deles.
Não estão todos aqui, mas, a título de exemplo, no que toca à questão de infraestrutura e segurança hídrica, há o Plano Nacional de Segurança Hídrica, que aponta uma série de eixos, de critérios e de prioridades que as nossas ações devem obedecer.
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Nós temos também a Política Nacional de Desenvolvimento Regional, que foi estabelecida, em 2019, pelo Decreto nº 9.810. Dentro da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, eu destaco os Planos Regionais de Desenvolvimento. Então, nós temos, na área de atuação das 3 superintendências — isso é matéria constitucional —, os Fundos Constitucionais do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste. Há também a previsão dos Planos de Desenvolvimento Regional, que são elaborados a cada 4 anos. Nós já encaminhamos a proposta para o período 2024 a 2027. As superintendências regionais, no caso SUDENE, SUDECO, SUDAM, coordenaram esse processo participativo, que envolve vários atores: os governos locais, os atores da sociedade civil organizada local, o setor empresarial, o setor produtivo. Esses planos são referenciais da atuação no que se refere à política de desenvolvimento regional. Há a Política Nacional de Irrigação, que foi estabelecida, em 2013, pela Lei nº 12.787. Então, esses são alguns referenciais gerais de planejamento, com os quais nós estamos trabalhando.
Está em elaboração um Plano Nacional de Defesa Civil, que também seria outro referencial de planejamento. O foco da atuação do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional basicamente está voltado à questão de combate às desigualdades regionais. Então, o nosso foco é combater desigualdades regionais. Há esse um aspecto muito grande em termos de segurança hídrica. Há uma atuação histórica relacionada a obras de infraestrutura hídrica, principalmente na região do Semiárido nordestino, mas não só lá. Isso basicamente mostra a importância do Ministério e como deve ser o esforço no sentido de atender as prioridades dentro dessas políticas que eu mencionei.
Em relação à alocação de recursos, nós temos um conjunto de normativos. Além de desses planos que eu mencionei, há aspectos que estão colocados na lei das políticas, há esses planos de referenciais, há uma série de normativos que são editados internamente pelo Ministério, aos quais devem ser seguidos não só pela administração direta do Ministério, mas também pelas suas entidades vinculadas. No caso, nós temos 3 superintendências: SUDAM, SUDECO e SUDENE. Temos também a CODEVASF e o DNOCS, que são entidades vinculadas. O Ministério procura estabelecer uma linha, de modo que tanto a administração direta, quanto as secretarias finalísticas do Ministério possam atuar, assim como também as suas próprias entidades vinculadas.
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Há algumas revisões em termos de normativos. Esse processo já está em curso, são portarias que foram editadas recentemente.
A Portaria nº 1.825, de 2023, que é agora de final de maio, dispõe sobre uma série de procedimentos para operacionalizar as nossas transferências voluntárias. É relativo a 2023. Além desses procedimentos que envolvem questões relacionadas à priorização do foco a ser dado também na alocação dos recursos, temos as portarias que estabelecem manuais específicos, em que há uma questão mais técnica, no sentido de que cada programa, cada ação orçamentária inclusive é regida por alguns manuais técnicos em que se coloca aquilo que pode ser atendido, que é apoiado e, inclusive, aquilo que às vezes não é objeto de apoio do Ministério. Editamos um normativo relacionado à execução do chamado RP 9. Ainda tínhamos empenhos feitos anteriormente que estão em curso. Também estabelecemos regras de execução para concluir esses contratos, esses convênios que se encontravam em andamento.
Quais são os principais critérios que o Ministério tem se utilizado no sentido de estabelecer prioridades? Então, do ponto de vista dos principais critérios, temos priorizado muito a questão dos Municípios com baixos indicadores socioeconômicos. O conceito relacionado aos indicadores socioeconômicos seria relacionado à questão do IDH. Então, houve muito foco em Município com o IDH inferior à média nacional, nos Municípios que estão abaixo da média em termos de IDH; nos Municípios de baixa ou média renda, segundo os critérios que estão estabelecidos na Política Nacional de Desenvolvimento Regional; e também na questão hídrica, houve um foco muito grande na questão de segurança hídrica, em especial na dimensão humana menor do que 3; e também a questão de desigualdade relacionada ao índice Gini. Trabalhamos tentando priorizar os Municípios que estão com a média Gini acima da média nacional. Além desses, temos outros indicadores específicos que aplicamos nos órgãos singulares, que são as nossas secretarias, e também as entidades vinculadas.
Esses são os principais indicadores que foram estabelecidos. Eles foram objeto recente dessas portarias, em que se procuram fazer os critérios de priorização. Então, o foco é bastante grande. Há um foco forte na questão relacionada ao combate às desigualdades regionais que ocorrem no nosso país. O Brasil é um continente, na verdade. Quando estamos falando do Brasil, na verdade, estamos falando praticamente de um continente em que há muitas desigualdades, desde a oferta hídrica. Embora tenhamos 12% da disponibilidade hídrica do planeta, 85% dessa disponibilidade está concentrada em locais em que há 15% da população apenas.
Então, há muitas diversidades, e procuramos trabalhá-las dentro das políticas conduzidas pelo Ministério.
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Bom, aqui vemos alguns outros critérios que utilizamos. São critérios mais temáticos, relacionados a cada uma dessas áreas. Então, na segurança hídrica, temos que priorizar ações que estejam alinhadas com o Plano Nacional de Segurança Hídrica, obviamente. Temos também a questão dos Municípios afetados pelo Projeto de Integração do Rio São Francisco, com as Bacias do Nordeste Setentrional. São várias iniciativas que estão dentro do contexto do Projeto de Integração do Rio São Francisco. Então, algumas obras são executadas diretamente pelo próprio Ministério, outras são transferidas para execução para Estados e Municípios. Os Estados que são beneficiários do Projeto de Integração do Rio São Francisco têm executado importantes obras com transferências de recursos feitas pelo Ministério ao longo do tempo.
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Sr. Johnny, com licença. Eu já estendi o seu tempo e vou lhe dar mais 1 minuto para o senhor concluir. Está muito interessante, mas depois o senhor pode retomar, nas considerações finais. Obrigada.
Aí estão ações no Semiárido, em Municípios com recorrência de situações de emergência ou calamidade pública; e esse alinhamento com os Planos de Desenvolvimento Regional, obviamente. Rapidamente, já indo para o final, quero dizer que também na área da Defesa Civil priorizamos Municípios com Plano Municipal de Redução de Risco de Desastres, que promovam essa gestão integrada. Na parte do desenvolvimento territorial, priorizamos as ações que estejam alinhadas com os Planos de Desenvolvimento Regional, conforme mencionado. Então, esses são os critérios que estão estabelecidos. Temos os nossos manuais, em que se detalham todas as ações.
Agora finalizando, eu colocaria para reflexão a minha visão: quais seriam os grandes desafios no sentido de melhorar esse processo de alocação de recursos e de priorização, de seleção de quem seria beneficiado com as políticas? Eu acho que precisamos avançar, aprimorar cada vez mais os nossos processos de planejamento, em termos de melhoria dos estudos, planos e programas, que precisamos reforçar esses referenciais de planejamento, porque muitas políticas públicas contam com eles. Isso varia muito em função das políticas. Outro desafio é o do alinhamento de prioridades entre o Governo Federal e os entes subnacionais. Nas ações desenvolvidas com o Ministério das Cidades, com o Ministério da Integração e outros Ministérios, muitas vezes, há essa necessidade de fazer um grande alinhamento entre a visão federal e a visão dos entes subnacionais. É uma questão de implementar a capacidade institucional. Às vezes as áreas mais carentes têm muitas dificuldades, em termos de capacidade técnica dos atores, no sentido de viabilizar esses programas e essas ações. Hoje acho que é fundamental também um grande alinhamento entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo,
principalmente em função do papel que o Congresso tem adotado nos últimos anos, em função de que tem participado muito desse processo de definição orçamentária. Então, esse alinhamento entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo eu acho que é importantíssimo no sentido de qualificar esse conjunto de ações.
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Eu acho que também temos que avançar na consolidação da parte política de avaliação de planos e programas, de políticas. Foi criado um Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas. Ele tem feito alguns trabalhos interessantes, mas eu acho que temos que sempre procurar melhorar a eficiência dos programas, das ações, de modo a qualificar o gasto. Esse é o objetivo desta discussão que nós estamos fazendo aqui hoje. Acho que isso vai ao encontro da iniciativa que a senhora teve hoje, para o debate aqui.
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Sr. Johnny. Eu gostei bastante desse eslaide sobre desafios. Eu acho que temos um desafio pela frente mesmo. Há várias coisas que precisamos trabalhar, que precisamos elaborar. Então, eu achei bem bacana esse eslaide final, gostei bastante. Agradeço a sua apresentação.
Sras. e Srs. Parlamentares que porventura nos acompanham agora ou venham a nos acompanhar, demais presentes, colegas dos Ministérios que estão participando fisicamente e também pelos meios virtuais, boa tarde a todos e a todas.
Em nome do Presidente do Tribunal de Contas da União, o Ministro Bruno Dantas, eu quero expressar a nossa gratidão pela oportunidade de estarmos aqui, em mais uma ocasião tão importante perante esta Comissão, para discutir um tema bastante relevante. Para nós do TCU a presença no Congresso Nacional é muito importante, especialmente porque podemos vir aqui, apresentar e discutir o nosso papel, já que uma parte dele, uma das missões mais importantes, é a de colaborar com o Congresso Nacional no exercício do controle externo da administração pública. Isso tem sido feito de longa data. As nossas unidades técnicas sempre estão empenhadas em fortalecer os laços com o Parlamento. Isso torna este momento bastante significativo para nós.
(Segue-se exibição de imagens.)
Pois bem. A Audtransferências foi criada no início de 2023, ainda neste ano. Antes, o tema das transferências da União para Estados e Municípios estava disperso entre as várias unidades específicas de que o TCU dispõe. Então, por exemplo, nós temos uma unidade especializada no tema da saúde, que olhava as transferências na área da saúde; outra, no tema da educação; e por aí vai. Hoje nós temos uma unidade específica, que tem um olhar macro sobre essa temática. É nessa unidade que eu trabalho.
O nosso propósito ao criar essa unidade foi o de aumentar os níveis de transparência e regularidade na aplicação das transferências de recursos da União para Estados e Municípios e demais organizações. Além disso, internamente, vislumbramos a possibilidade de usar essa estrutura capilarizada, já que a Audtransferências tem auditores em todos os Estados da Federação, para aumentar a capacidade do TCU de formular e executar ações de controle que considerem as realidades locais. Então, para isso nós colaboramos internamente também.
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A nossa missão é a de elaborar e desenvolver, sempre em conjunto com as outras unidades do TCU, estratégias para controlar, para fiscalizar o repasse e a aplicação dos recursos que são transferidos pela União. Além disso, dentro da nossa unidade, cabe-nos representar o TCU nos Estados. Por exemplo, eu estou no Estado de Santa Catarina. Temos colegas em todos os Estados, como eu mencionei, para interagir com os órgãos de controle locais e promover também a imagem da instituição.
Essa missão híbrida se reflete na nossa visão, em como nós enxergamos essa missão que nos foi dada. Nós colocamos em 5 passos a forma como pretendemos colaborar para melhorar o resultado das transferências da União. O primeiro passo é estabelecer parcerias. Nós precisamos estabelecer parcerias com os órgãos de controle locais, com os gestores públicos, para que possamos selecionar objetos de controle, basear a nossa visão em dados, obter dados, não só os que estão de posse da União, mas também aqueles dados da execução que estão lá na ponta, para que consigamos dar transparência, prover rastreabilidade, para que a sociedade consiga enxergar, do começo ao fim, o que acontece com os recursos transferidos pela União, para daí, no futuro, conseguirmos estabelecer mecanismos de auditoria contínua nesses repasses.
Entrando no tema, como ficou claro já na apresentação, na excelente fala dos demais colegas, via de regra, não existem critérios universais para definição dos beneficiários das políticas públicas descentralizadas. Então, assim como estão previstos na Portaria Conjunta nº 33, de 2023, a portaria nova, que substituiu a anterior, que vigorou por muito tempo, esses critérios para seleção dos proponentes são definidos por portaria, são definidos pelos entes transferidores. A portaria conjunta menciona alguns critérios basilares: pode ser a qualificação técnica, pode ser a maturidade da gestão, pode ser o dispositivo constitucional de redução das desigualdades regionais. Enfim, como não poderia ser diferente, as políticas públicas são diferentes, e elas precisam de critérios específicos em cada uma delas.
Eu trouxe alguns critérios que me ocorreram na mente, pelos trabalhos pregressos do TCU. Por exemplo, na área da educação, em adição à excelente fala da colega do Ministério da Educação, via de regra, o número de alunos matriculados é um critério para a distribuição dos recursos entre os entes federados. Isso quando nós falamos, por exemplo, do PNAE e do PDDE. O que eu trago de novo em relação ao que a colega pontuou é que esses repasses que eu estou colocando aqui na tela — do Programa Nacional de Alimentação Escolar, do Programa Dinheiro Direto na Escola e do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar — são considerados transferências voluntárias. Isso já foi enfrentado pelo Tribunal de Contas da União em mais de uma ocasião. Eu trago aqui o acórdão mais recente, de nº 3.061, de 2019. São transferências voluntárias. Então, isso importa para a nossa discussão aqui, ao falar de critérios.
Quando nós paramos para olhar a área da saúde, vemos que é um mundo um pouco diferente. Nós temos alguns critérios que são definidos pela Lei Complementar nº 141, de 2012, que fala dos repasses para o Sistema Único de Saúde. Como a própria Deputada mencionou, os recursos do SUS não estão qualificados naquela disposição da Lei de Responsabilidade Fiscal. Mas aqui existem alguns critérios que nos importam também. Então, quando a Lei Complementar nº 141 dispôs que o rateio considerará a necessidade da saúde, considerará as dimensões epidemiológica, demográfica, socioeconômica, espacial e de capacidade de oferta, isso importa também para as transferências voluntárias da saúde. Por isso eu mencionei essa lei.
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Eu vou lembrar um caso bastante específico: quando a União, discricionariamente, decide onde depositar mais recursos na área da saúde. Ela pode fazer isso discricionariamente, é claro, e motivadamente, é óbvio. Os exemplos clássicos são os hospitais oncológicos. Não é possível haver hospital oncológico em todos os Municípios do Brasil, em todos os mais de 5 mil Municípios do Brasil. Então, considerando a capacidade de oferta, todo aquele regramento que está lá na Lei 141, a União pode escolher e fazer um convênio, por exemplo, um contrato de repasse ou outro instrumento, e deslocar recursos para o ente subnacional, para que tenha centros de referência. Então, é esperado da União, como formuladora da política, que faça isso, que use esses critérios para fazê-lo. Um exemplo que eu trouxe, de um apontamento do TCU, esse acórdão que foi proferido no âmbito da pandemia, mostrou que a União estava enviando poucos recursos para os Municípios com muita densidade populacional, ou seja, quando ela não considerava esses critérios e estava considerando um critério muito objetivo, ela não estava fazendo propriamente o papel de gestão da política descentralizada, ela estava deixando de mandar recursos para onde mais precisava. Por exemplo, no combate à dengue não é possível distribuir de forma equânime esses recursos. A União precisa destinar recursos para o local onde está sendo acometida pela doença a maior quantidade de pessoas. Então, é para isso que a União tem que ter essa visão.
Mas vejam: estou mencionando isso porque isso tem a ver com eficiência alocativa. Como é que o Governo Federal consegue decidir para onde alocar esses recursos? É preciso monitorar e avaliar. Mas na área da saúde temos um grande desafio, sobretudo porque nessa área cerca de 70% dos recursos gastos pela União, na função saúde, são transferidos para Estados e Municípios. Todavia, não existe uma integração de dados, para que o Ministério da Saúde possa fazer monitoramento e avaliação. Então, como os Estados e Municípios estão executando essas despesas ainda é um vácuo de informações. Não temos interligação. Esse é um desafio para o Ministério da Saúde e para nós também, desafio que estamos tentando superar aqui com o nosso trabalho.
Quando nós falamos de emendas parlamentares — e aqui eu vou me referir às de finalidade específica; portanto, não estou tratando das transferências especiais —, como a nobre Deputada lembrou, esses critérios são políticos, de escolha dos Parlamentares, como está disposto na Constituição Federal, mas posso me referir a certos critérios que existem, que são os impedimentos de ordem técnica, que costumam ser atualizados anualmente. Alguns exemplos são esses que estão na tela: incompatibilidade do objeto com a finalidade da ação orçamentária; ausência de pertinência; não indicação do beneficiário. Enfim, esses impedimentos são regulamentados e são instrumentos úteis para evitar que recursos sejam aportados sem critérios muito claros, que eles não alcancem os resultados pretendidos.
Eu decidi mostrar também uma auditoria que foi realizada pelo TCU sobre esse tema das emendas parlamentares individuais. Esse processo foi relatado pelo Ministro Vital do Rêgo. Na ocasião, ficou patente que ter critérios claros para alocar recursos oriundos de emendas contribui para a isonomia, para a equidade e para a impessoalidade na execução orçamentária e financeira dessas emendas. Vejam os senhores e as senhoras que nesse trabalho ficou demonstrado que os valores de empenho e pagamento atendiam a todos os partidos. Então, diferentemente do que talvez o senso comum possa indicar, eles seguiram a mesma trajetória, tanto para a Oposição quanto para a Situação. Mas a auditoria também demonstrou que o Governo Federal não possuía critérios objetivos para liberar os recursos das emendas. Então, faltavam critérios objetivos para isso. Isso ficou demonstrado.
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Nesse acórdão duas recomendações importantes foram direcionadas. Uma delas, ao Governo Federal, de adoção de medidas alinhadas ao ciclo das emendas, para informar o Parlamento, para que os Parlamentares tenham condição de saber, ao destinar as suas emendas, o que é considerado prioritário. Essa recomendação foi feita pelo TCU, em especial, para obras paralisadas por falta de verbas, que podem haver lá no Estado, e, às vezes, o Parlamentar não sabe. Se ele soubesse, poderia indicar emendas para essas obras. Outra recomendação foi direcionada ao Congresso Nacional: de que o Congresso avalie a possibilidade que entender pertinente de promover modificações legislativas com o intuito de garantir que a divisão dos recursos de emendas observe os dispositivos constitucionais, que reduza a desigualdade social e regional. Porque, no modelo vigente, quando a distribuição se dá de forma equitativa entre os Congressistas, a tendência é de que haja uma concentração de recursos naqueles Estados mais desenvolvidos, porque justamente esses têm maior representatividade no Parlamento.
Por fim, já finalizando — essa é última tela que quero apresentar —, ao discutir essa questão dos critérios, da escolha, da definição dos beneficiários, nós precisamos lembrar o federalismo cooperativo. Isso está na Constituição. Várias vezes o TCU se debruçou sobre isso. Eu trouxe um acórdão bem antigo de propósito, para mostrar que desde 2016 o TCU fala sobre isso. Isso é importante por quê? Porque a União é a formuladora de políticas públicas e, como formuladora, precisa ter condições de induzir as políticas públicas. Definir critérios para a escolha dos proponentes é uma forma de fazer isso. Quando não existem critérios ou quando esses critérios são desconectados dos indicadores da política, isso prejudica a capacidade da União de garantir o alcance dos resultados e, principalmente, dificulta para a União o fomento da estabilidade fiscal. Ter critérios para escolher, e um desses critérios ser a sanidade das contas do Estado ou do Município, é muito importante, porque o equilíbrio financeiro dos entes subnacionais garante a estabilidade social. Quando isso não acontece, quando o caos se instala, a União é chamada a socorrer. Então, por isso, a União precisa deter essa competência.
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigado, Sr. Waldemir Paulino Paschoiotto. Eu não sei falar direito o seu nome também.
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Quero agradecer-lhe muito a apresentação. Eu gostei bastante. Aliás, há assuntos aqui nos quais eu gostaria de tocar depois. Agradeço-lhe bastante a apresentação. Tudo foi muito bem pontuado e ficou muito claro. Gostei bastante.
(Segue-se exibição de imagens.)
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Bom, o princípio básico que temos que seguir, do ponto de vista jurídico, já está muito claro. Nós temos o princípio constitucional da igualdade perante a lei e da impessoalidade. Tudo o que eu vou falar se aplica tanto para emenda quanto para programação de Ministério. Quer dizer, dinheiro público não pode ter dono e não pode ter carimbo, não pode ter diferenciação. O princípio da igualdade perante a lei, que foi levantado em alguns pontos aqui, impõe que a administração trate igualmente todos os que estejam na mesma situação e desigualmente quem esteja em situação diferente, significa que a administração trata todos os cidadãos, não todos os Parlamentares, não todos os Ministérios, não todos os partidos, mas todos os cidadãos beneficiários. A impessoalidade exige que o ato seja praticado com finalidade pública e impede o administrador de buscar outro objetivo, que não o interesse coletivo, o interesse da administração.
Isso foi já recolhido antes da portaria interministerial que pedia critérios e que foi mencionada aqui em vários momentos, muito adequadamente, a Portaria nº 33, de 2023. Isso já estava nas Leis de Diretrizes Orçamentárias, não na LDO de 2023 apenas, cujo artigo eu mostro aqui, mas desde 2002. As LDO vêm dizendo que a execução das transferências voluntárias — e aqui se abre uma exceção para os que estejam nominalmente identificados na Lei Orçamentária — fica condicionada à divulgação prévia em sítio eletrônico, pelo concedente, dos critérios de distribuição de recursos, considerando os indicadores socioeconômicos da população beneficiada. Então, isso já existe. Essa exigência já existe, pelo menos nominalmente, há mais de 20 anos. Eu vou ser obrigado, talvez, a me contrapor a algumas informações dadas aqui. A minha constatação continua sendo a de que ela virou letra morta em grande parte das transferências voluntárias, com exceção parcial de algumas transferências voluntárias do Sistema Único de Saúde, para qualquer tipo de transferência. Estou falando de verba do Ministério, estou falando de verba RP2, estou falando de verba de emenda. Esse princípio materializado pela LDO virou letra morta. Por quê? Fora do âmbito do SUS e em alguns casos que não tomamos aqui materialmente como transferência voluntária — de fato, os Programas Nacionais de Alimentação Escolar, Dinheiro Direto na Escola e de Apoio ao Transporte Escolar têm um critério populacional, por população de alunos —, nós não conseguimos achar, verdadeiramente, publicação de critérios objetivos de distribuição de recursos entre beneficiários.
O Ministério das Cidades hoje é muito auspicioso. Em maio de 2023... Eles têm uma portaria. Eu não conhecia essa portaria. É muito auspicioso que tenha começado. No caso do MEC, o Plano de Ações Articuladas é fantástico. A lógica do PAR é fantástica, mas ela não abrange todas as transferências voluntárias do MEC. Tirando os Programas Nacionais de Alimentação Escolar, Dinheiro Direto na Escola e de Apoio ao Transporte Escolar, o PAR não abrange boa parte das transferências voluntárias do MEC.
Então, se o PAR fosse universalizado e condicionasse as transferências ao MEC, seria excelente. Eu poderia dizer que, no âmbito da educação, esse princípio de critérios objetivos é atendido, mas nós não podemos afirmar isso.
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No MDR, os próprios critérios apresentados aqui são uma cesta variada de indicadores numéricos e de algumas intenções genéricas. Como é que isso se converte num método e num indicador objetivo?
No caso do MDS, ele apontou basicamente as transferências do SUAS, que são transferências, como ele mesmo disse, regulares e automáticas. Então, está fora do âmbito do problema de que nós estamos tratando aqui.
Eu queria ver algum relatório de auditoria. Eu levantei dois relatórios do Tribunal de Contas da União e 1 relatório da Controladoria-Geral da União. O Waldemir trouxe mais uns cinco ou seis relatórios do TCU que dizem que não há critérios, que não existem. A União abdica de impor ou lançar critérios. Eu queria ver algum tipo de relatório de avaliação que dissesse: "Aqui nós temos critérios objetivos, que fizeram com que a distribuição de recursos da União entre beneficiários atendesse a algum tipo de lógica de política pública". Todos os que eu consegui levantar e que o colega do TCU levantou, todos apontam que não existe isso. Os poucos levantamentos quantitativos que nós fizemos também... Eu não conheço nenhum levantamento quantitativo que consiga vincular objetivamente o volume de recursos distribuído a Estados e Municípios com qualquer lógica, com qualquer indicador relativo a política pública.
Esse é um levantamento muito singelo que nós fizemos da execução de 2020 para as transferências voluntárias, emendas ou não, do MDR, que associava posição no ranking do IDH, o Índice de Desenvolvimento Humano, com posição no ranking de recursos por habitante. Essa linha na cor vermelha deveria ser mais ou menos o que se espera. A localização é completamente dispersa, portanto, completamente aleatória. Outro levantamento é sobre a distribuição de recursos por habitante nos Municípios mais beneficiados, ou seja, aqueles que receberam mais de 25% do valor distribuído pelo MDR nas suas transferências voluntárias, que não haviam sido nominalmente identificadas na Lei Orçamentária. Vocês veem a variação brutal entre esses Municípios e a comparação da linha na cor vermelha com a média nacional, ou seja, a média de recursos por habitante distribuídos por Município. Quer dizer, não existe qualquer tipo de acesso ou qualquer tipo de parametrização objetiva nessa distribuição.
É claro que esses são levantamentos quantitativos muito simplórios. Evidentemente, há milhões de formas de... Esse é um campo por explorar muito ainda, empiricamente. Mas eu também não conheço nenhum estudo que tenha demonstrado empiricamente que há alguma lógica baseada em política pública, seja ela qual for, nesse tipo de distribuição, ou seja, eu não tenho evidência objetiva de cumprimento desse princípio legal. Todos os trabalhos de verificação que nós conseguimos levantar e que foram trazidos aqui afirmam que isso não é cumprido, e o pouco que há de levantamento mostra isso.
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Os indícios de casos concretos — e coloco ali alguns elementos da imprensa, algumas reportagens da imprensa —, os indícios de descumprimento e de desequilíbrio nessa distribuição são intermináveis. Eu coloco alguns só, mas quem não vive em Marte está sabendo, ouve todos os dias questionamentos e denúncias individuais.
Há outro problema também. Esse não é de transferências voluntárias, mas é semelhante a isso. Na transferência para ente privado, em que também se coloca materialmente o mesmo problema de equidade entre os beneficiários, o marco regulatório de 2014 originalmente exigia que, para a celebração de transferência, seria necessária a realização de chamamento público. Seis meses depois apagou-se a exigência de chamamento público, através de uma modificação nessa lei, daquelas que forem decorrentes de emendas parlamentares. Ora, se o critério lícito é o chamamento público, por que apenas para emenda parlamentar esse padrão seria descumprido? Há algumas falácias sobre isso. Alguns dizem: "As emendas não têm critério, mas o Executivo também não tem". É verdade. Eu não estou falando de emendas, estou falando de transferências voluntárias, sejam aquelas do orçamento do Ministério, sejam aquelas decorrentes de emenda. O Parlamentar conhece a necessidade da região? A igualdade é entre todos os cidadãos de todas as regiões. Então, é o Parlamento que avalia isso em relação ao País inteiro. Inclusive, o Parlamentar, no máximo, conhece a região dele. Ele não tem, individualmente, a possibilidade de conhecer o País inteiro. Então, não é o fato de o Parlamentar conhecer a necessidade da cidade A ou B que vai fazer com que a distribuição, apenas por esse mero fato de ser indicada pelo Parlamentar, atenda a algum tipo de equidade ou critério objetivo.
A penúltima falácia: "Isso é impossível de implementar. Você está querendo uma fantasia tecnocrática". Não existe nada inerente a qualquer política pública que impeça esses critérios. Eles vão ser imperfeitos, como todos são aqui, mas, se fosse impossível, você não estaria fazendo política pública, estaria distribuindo dinheiro, jogando dinheiro pela janela. Um exemplo de viabilidade: as transferências do SUS obedecem a critérios extremamente complexos. É claro, é um tema extremamente complexo — os critérios de partilha não são simples, as pactuações são uma briga de foice no escuro, nas Comissões Intergestores Tripartites, nem por isso o sistema paralisou. Existe, de alguma forma, algum tipo de definição via critérios do SUS. Tanto é que, para tentar fazer algum tipo de desvio desses critérios objetivos, pelo que se tem notícia na imprensa, foi necessário recorrer à fraude direta nos sistemas de registro de produção, como foi divulgado no ano passado, ou seja, se você aplicar as regras já existentes e operacionalizadas no SUS, você tem algum tipo de critério objetivo.
"Ah! Você só está falando do que está errado, só está criticando." Naturalmente, como bem apontou o Waldemir, o critério material da política de cidades é diferente do critério da política de educação e é diferente do critério da política de meio ambiente.
Evidentemente, não há uma lei única que diga quais são os critérios, nem fazer per capita por IDH faz sentido. Não faz sentido, por exemplo, eu distribuir recursos de prevenção a desastres pelo IDH. Eu tenho que distribuir recursos em função da vulnerabilidade a desastres. E isso é competência do órgão executor da política, sem dúvida alguma.
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O Parlamento pode, e deve, intervir fiscalizando, discutindo, debatendo esses critérios. Mas, obviamente, essa é uma matéria que tem que ser exigida de cada órgão executor. Existe a possibilidade, do ponto de vista do Legislativo, de tentar criar normas de natureza mais operacional que elevem os custos de ignorar esse princípio geral.
Então, eu termino com esta proposição, que é uma proposição imperfeita, mas que já está no Projeto de Lei Complementar nº 106, de 2021, e está tramitando no Senado, de quando fomos demandados a alterar a Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelecendo que a elaboração e a execução orçamentária e financeira, por meio das transferências voluntárias, estão condicionadas à prévia aprovação e divulgação na Internet pelo concedente dos critérios de distribuição de recursos. Isso é exigível tanto na alocação aqui, na distribuição via emendas, quanto na efetiva distribuição. E qual é a vantagem de eu incluir a execução? É porque aí eu vou em cima de quem está assinando o empenho. Nesse caso, ele é muito mais suscetível ao controle.
E essa definição dos critérios faz-se no âmbito de cada política, seja por lei, seja por ato administrativo, se a lei delegar ou se a lei silenciar. Nesse sentido, o Parlamentar não vai perder o seu papel de decisão, primeiro e fundamentalmente porque ele pode e deve intervir nesses critérios, estabelecendo os critérios em lei, ou discutindo os critérios administrativamente fixados, e, segundo, porque sempre vai haver escassez. Por mais critério que haja, não vai haver uma fórmula matemática para entregar o nome do Município. Então, inevitavelmente, haverá um leque de Municípios passíveis de recebimento dentro de determinada prioridade. Assim, o Parlamentar ainda tem uma possibilidade de intervenção, em parte, discricionária, em função desse ponto. Quer dizer, são soluções que estão longe de ser perfeitas. Mas é um caminho factível para tentar concretizar o comando da Constituição.
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Eu quero agradecer ao Sr. Fernando Moutinho pela sua apresentação, sempre tão enfática, sempre muito pontuada e que sempre agrega ao debate.
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O SR. EUGÊNIO GREGGIANIN - Boa tarde. Cumprimento todos e todas. A Deputada nos convidou para fazer uma reflexão sobre os critérios de distribuição das transferências das emendas, transferências voluntárias, transferências discricionárias. As conclusões também se estendem àquelas transferências a cargo do Executivo, mas o foco vai ser a emenda.
Supostamente, a preocupação é como garantir que o resultado final da aplicação das emendas se aproxime das necessidades da população em termos de políticas públicas. E aí nós já percebemos que há uma espécie, por um lado, de um critério que seria político. Vamos examinar isto: o que seria esse critério das emendas individuais, das emendas de bancadas, de Comissão, etc., e o que seria esse critério técnico, se é que ele existe nos Ministérios. Prontamente, nós já sabemos que muitos Ministérios também não adotam um critério técnico. Alguns Ministérios adotam; outros, não.
Enfim, nós fizemos um levantamento sobre o que a Deputada nos pediu. Trata-se do Estudo Técnico nº 6, para que se olhasse, através do SIAFI, em um campo específico, que é o beneficiário específico, o Município beneficiário da emenda, como está a distribuição por habitante, o resultado da distribuição por habitante das emendas. Nós vamos apresentar isso depois, mais tarde, nos eslaides.
A questão é identificar até que ponto o atual modelo de emendamento, que é centrado na isonomia dos autores das emendas, todos os Parlamentares — agora, a isonomia entre Deputados e depois entre Senadores foi um pouco alterada —, leva a distorções, quais são as deficiências desse processo, as assimetrias, se esse processo está indo por um bom caminho.
Já de antemão, nós constatamos que hoje as emendas prevalecem sobre as transferências discricionárias do Executivo. Então, o Legislativo se tornou um órgão gestor das transferências voluntárias, discricionárias aos Estados e Municípios.
Também quero dizer que deixar o Executivo totalmente livre não é garantia de nada, em termos também de justiça distributiva. A situação não é fácil, não é uma tarefa fácil. Qual a melhor forma de distribuir os recursos nacionais do País? É uma questão que envolve justiça, equidade, democracia e também a utilização eficiente dos recursos.
Nós temos duas abordagens básicas. Na verdade, nós vamos sinalizar a composição das duas. E eu acredito que o objetivo do seminário da Deputada é como aproximar, fazer convergir o objeto das emendas com as políticas públicas.
Então, a abordagem universal, que parte do geral para o particular, guarda uma relação estreita com o princípio republicano de que todos os cidadãos do País, em igualdade de condições, ou seja, baixo IDH, pobreza... Compara-se o pobre em Santa Catarina com o pobre no Mato Grosso, tal e tal. Todos, em igualdade de condições, independentemente do Estado e Município em que vive, deveriam receber da União recursos razoavelmente isonômicos. É um princípio geral nesse critério do geral para o particular, porque a existência da própria Federação no Brasil pressupõe esse equilíbrio e essa cooperação. E o papel da União — isto é do Poder Legislativo e do Poder Executivo — é justamente prover isso.
Há uma responsabilidade, principalmente quando o Legislativo age como poder administrativo praticamente, que é o que acontece hoje na gestão das emendas. Enfim, o atendimento diferenciado — e essa é uma coisa importante que queríamos reforçar nesta apresentação — é possível. Pode-se atender mais um Município e outro, mas tem que haver uma justificativa.
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Onde se encontra essa justificativa? Principalmente na programação de trabalho, no objeto que está sendo entregue, no convênio. Nas transferências especiais, desaparece tudo. Eu acredito que o mecanismo de transferências especiais deveria ser revisto, porque ele tem um déficit enorme, que é justamente a falta de especificação do programa de trabalho.
A Constituição já traz os critérios básicos que devem orientar a distribuição dos recursos ao longo do território nacional, que são justamente a redução das desigualdades sociais e regionais, que são premissas gerais, como que aplica isso na prática, e o combate à pobreza. Eu vi, nas apresentações anteriores, vários critérios que se alinham com essas diretrizes gerais.
(Segue-se exibição de imagens.)
Este eslaide primeiro mostra justamente o objetivo da nossa pesquisa, que era tentar verificar o efeito das emendas, em termos reais por habitante, esses repasses por Município e os indícios de inconsistência. Nós temos esta matriz que nos orienta, que é a Constituição, a diretriz constitucional do PPA, da LDO, os planos e programas e, enfim, a LOA, com as emendas individuais, coletivas e de bancada.
Conto um pouco da história das emendas e do que se pensou. No início, só havia emendas individuais. A defesa da emenda individual foi justamente a maior qualidade dela, que é essa capacidade de identificar problemas locais e essa proximidade que o Parlamentar tem com o eleitor, saindo da realidade concreta. Mas havia uma restrição: as emendas individuais necessariamente teriam que ser isonômicas, pela igualdade de mandato. Também haveria um limite, porque, se não forem limitadas as individuais, teoricamente, não sobrariam recursos para as emendas estruturantes, que seriam as emendas de bancada.
Então, no modelo que se pensou originalmente, há 20 anos, haveria as emendas individuais fazendo esse ajuste fino, haveria as emendas estruturantes de bancada e haveria as emendas de Comissão, que seriam políticas públicas mais estruturadas dentro do critério universal para o geral; e a emenda individual do particular para o geral.
Essa concepção sofreu distorções ao longo do tempo, na medida em que só 10% das emendas de bancada, segundo um levantamento que fizemos, são estritamente estruturantes, são obras identificadas, a maioria vira emenda individual, também nas Comissões. A maioria vem de Comissão. Também as emendas de Relator — eu não vou revisar aqui todo o problema que eu mostrei nos últimos anos — são transformadas em emendas individuais.
Então, as emendas individuais cresceram muito em importância e se tornaram o principal ator, prevalecendo inclusive sobre o Executivo na execução de políticas; daí a preocupação, acredito, da Deputada em olhar o que está acontecendo com a distribuição promovida por emendas. Evidentemente que não vai nenhuma crítica aqui. Cada Parlamentar otimiza o seu pedaço, mas a preocupação é que tem que haver também um olhar mais geral até para evitar sobreposições e omissões.
Há Municípios pobres que nada recebem em um determinado ano. Existem Municípios com IDH elevado que recebem muito acima da média. E essa vai ser a conclusão geral que vamos ver. E aí é preciso, Deputada, fazer esse trabalho. E cabe aos Ministérios — já foi alertado aqui —, através de uma matriz de indicadores sociais e econômicos, desse mapeamento de necessidades, ajudar o Parlamentar, do ponto de vista de trazer estatísticas, mostrando, naquele Estado, os Municípios mais carentes em cada área da política pública.
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Aqui está a evolução. Mostramos que, nas emendas estruturantes de bancada, já houve um período, em 2000, que elas tiveram grande prestígio. As emendas de Comissão estão na linha pontilhada. Elas sofreram um grande aumento com o fim das emendas de Relator do tipo RP9. Antes havia emendas de Relator, mas elas eram identificas como RP2, não no montante que mostra a linha vermelha. As emendas de bancada tiveram seu auge, mas a execução delas começou a abaixar. No período da Presidente Dilma, a execução se tornou praticamente zero. As emendas de Comissão também não tiveram o melhor destino. Acabou que hoje, então, nós temos praticamente emenda de bancada impositiva, que ficou com 1% da receita corrente líquida; e as emendas individuais, que ficaram com 2% da receita corrente líquida. As emendas de Comissão estão, digamos, em sinal amarelo esperando alguma notícia.
O principal é o seguinte: existe uma isonomia de Parlamentares. O Parlamentar A tem o mesmo valor que o Parlamentar B e C, o Deputado e depois o Senador. Ele tem transferências especiais, o que é um grande problema. Na transferência especial, há a certeza de que o dinheiro foi para a Prefeitura, mas não sabe o que Prefeitura fez. Isso deveria ser corrigido. Eu sei que a ideia da transferência especial é boa no sentido de agilizar. Acredito que ela se aplicaria mais em ações emergenciais, em urgência e valores não tão elevados. Obras plurianuais não poderiam receber transferências especiais. Há grandes indagações sobre o problema em termos de princípio federativo e constitucionalidade das transferências especiais. Enfim, os Parlamentares têm o mesmo valor e realocam de forma diferente as transferências especiais e demais convênios de saúde.
Em um segundo momento, nós vemos que o Município 1, por exemplo, pode ter recebido um repasse do Parlamentar A e um repasse do Parlamentar X. O Município 2 pode ter recebido vários repasses. O Município 1 é igual ao Município 2, mas o Município 2 saiu bastante favorecido; e o Município 3 saiu razoavelmente favorecido. No entanto, abrindo os convênios, eu consigo verificar, em tese, que, no Município 2, houve a construção de um hospital importante. Enquanto isso, no Município 1, já existia esse hospital. O fato é que, quando é transferência especial, eu não mais consigo isso. Perdeu-se o controle público.
Então, a transferência especial acaba com o controle público, porque não existe uma votação. Está-se votando o Orçamento, e é muito bacana o Parlamentar, o Legislativo e suas prerrogativas, o instrumento da democracia, a entrega para a sociedade, a conexão do Parlamentar com a sociedade local, só que nem a sociedade local nem os demais Parlamentares estão vendo. Ninguém está vendo o que está acontecendo com a transferência especial, tanto é que o próprio Ministério tomou a iniciativa de exigir que seja colocada a finalidade do gasto.
Portanto, do ponto de vista da população, temos o Município 1 e o Município 2 com um recurso per capita abaixo da média.
Aqui apontamos a necessidade de fiscalização, para verificar por que isso está acontecendo. Não é que não possa acontecer. O tratamento diferenciado entre iguais pode acontecer, desde que haja uma razão. Deve haver uma razão. Também cabe ao Ministério verificar. Se um Município já recebeu dois, três, quatro ou cinco equipamentos, ele poderia, com base na Constituição, no impedimento técnico e na incompatibilidade com a política pública, chamar o Parlamentar e dizer: "Olha, Parlamentar, vamos colocar em outra ação, em outro Município?" Eu acho que esse é um caminho que tem que ser construído a quatro mãos com o Legislativo e o Executivo.
Então, nós fizemos o levantamento e verificamos uma primeira constatação: a de que a abrangência da cobertura das emendas é elevada. Noventa e nove por cento dos Municípios, tomando por base o valor empenhado em 2022, receberam algum tipo de emenda. E verificamos também que tanto emenda de bancada como emenda de Relator se comportam como se fossem emendas individuais. Emendas de Relator atingiram 2.287 Municípios; e emendas de bancada, 2.607.
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Aqui nós temos uma influência estrutural nos repasses por habitante. Como Estados com pequena população têm um número mínimo de representantes, as emendas individuais daqueles Parlamentares já saem com o mesmo valor da bancada estadual. Isso faz com que os Estados com menor população e, em função do número mínimo de representantes, acabem com um valor per capita bem superior à média. Do outro lado, o contrário acontece.
O que nós verificamos aqui também é o seguinte: quando tiramos os maiores valores per capita empenhados com base no valor do Tesouro Gerencial, verificamos grandes distorções. Aqui há valores elevados que vão até 3 mil e poucos reais. São 3 mil, 2 mil e 800 reais, e assim por diante, bem superiores à média, em geral, dos pequenos Municípios da Região Norte.
Comparando com o FPM, porque perante o FPM todos são iguais, notamos que emendas chegaram a representar 600%, cinco vezes, quatro vezes, três vezes acima do valor referente ao FPM. Eu acho até que se deveria pensar numa legislação, porque, do ponto de vista da igualdade jurídica dos entes da Federação, parece que há um problema a ser enfrentado, ainda mais quando não se consegue justificar. Quando se trata de transferência especial, você não consegue identificar. Mas vejam aqui: há uma ponte onde houve uma enchente muito grande. Isso aconteceu no Rio Grande do Sul agora com uma ponte importante. Esse Município tem que receber realmente 30 milhões, 40 milhões ou 50 milhões de reais. Mas se você não tem um convênio para verificar isso, como justifica aquela diferença? Mais uma vez, achamos que essas transferências especiais deveriam se limitar a obras anuais, com uma comprovação e esclarecimento da finalidade.
Enfim, termino com indícios de discrepância em relação ao critério populacional de pequenos Municípios com o IDH baixo que receberam aquém da média por habitante. Ao todo, só pegamos os pequenos Municípios, os de até 20 mil habitantes.
Neste caso, neste critério, 493, de um total de 1.018 Municípios, estavam recebendo transferência abaixo da média, o que é uma distorção, porque, se o IDH é baixo, teoricamente, deveriam receber acima da média. De outra parte, pequenos Municípios com IDH elevado receberam acima da média.
Vejam bem, isso pode ter uma justificativa, tem-se que olhar cada caso. Cabe ao Ministério olhar isso, dentro da sua prerrogativa inclusive de impedimento técnico. E isso não pode ser feito, mais uma vez, se houver transferência especial.
O que nós pensamos em termos de caminhos e soluções? Em relação a modelo de emendamento, nós achamos que isso tem que ser pensado. O Parlamento tem que voltar a pensar no resgate do caráter coletivo de objeto das emendas de bancada e das emendas da Comissão voltadas para políticas públicas. A excessiva pulverização esgota os recursos em detrimento desses projetos mais estruturantes.
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Em relação à publicidade e às informações sobre os projetos locais, Parlamentares e demais agentes deveriam contar com um maior número de informações e indicadores, um mapeamento das necessidades por Estado. Isso melhoraria — alguém também comentou sobre essa necessidade — os instrumentos de planejamento com uma matriz de indicadores socioeconômicos, com as obras inacabadas de cada Estado. Como o Parlamentar vai decidir as emendas? Ele vai ouvir o Prefeito. Mas ele tem que ter, de antemão, uma relação: "Olha, você esqueceu essa obra. O que está acontecendo com essa obra? E esta outra aqui?" O Parlamentar tem que decidir, durante uma semana tumultuada de gente solicitando emendas — eu acredito —, e não existe, às vezes, esse instrumental à disposição.
Isso diz respeito a uma coordenação mais abrangente com foco nas necessidades de cada Município. Seriam os indicadores de cada Município feitos e examinados pelos órgãos setoriais, porque hoje as indicações já não têm um caráter absoluto. E é bom lembrar que os Ministérios podem apor impedimentos técnicos desde que justificados. Já foi comentado aqui que a própria LDO de 2023, em seu art. 72, prevê esses impedimentos técnicos diante da incompatibilidade com a política pública aprovada no órgão setorial.
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Eugênio.
Eu estou muito feliz com esta audiência, com este seminário. Eu agradeço muito a participação de todos, porque o objetivo foi realmente tentar entender e corrigir distorções.
Eu quero também, publicamente, aqui agradecer ao meu time, que está aqui sentado — um time maravilhoso! Eles começaram a fazer um trabalho — até porque eu estou na Comissão Mista de Orçamento —, e nós começamos a identificar um monte de distorções. Então, eu falava: "Gente, isso não está bom".
Em todos os tipos de distorções que eles já trouxeram — tanto nas diferenças per capita, como nas cidades com IDH muito mais baixo que os outros e que recebiam muito mais per capita —, nós começávamos a falar: "Cadê esses critérios?"
Há outras coisas também: você começa a perceber que, mesmo dentro dos Ministérios, existe muita distorção, por exemplo, na liberação de verba pública entre os Ministérios. Existe muita distorção, e isso realmente chama a atenção.
Há, inclusive, outras distorções que foram colocadas, de que muitos Municípios cadastram propostas que extrapolam.
Há um Município em Minas Gerais que cadastrou uma proposta com valor per capita de 108 mil reais, enquanto outros... Então, assim, são coisas completamente fora da realidade. E, muitas vezes, esses valores são empenhados e pagos.
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Então, precisamos colocar o foco, ver o que precisamos corrigir, o que precisamos construir. Ministérios que ainda não avançaram nisso precisam avançar. É claro que cada um está em um estágio, cada um tem um direcionamento, até porque cada um tem um Ministro, nós sabemos disso. Mas entra Governo, sai Governo e nós continuamos com o mesmo problema. Não estou aqui fazendo uma audiência por causa do Governo A ou B. Estou falando que isso vem acontecendo de uma maneira recorrente, e precisamos cuidar desse assunto.
Eu vou passar a palavra agora para o Deputado Otoni de Paula, porque ele quer fazer as suas considerações. Mas, antes disso, eu gostaria também de comentar até coisas que incomodam. E aí entramos na questão do uso político de verba pública. Até que ponto isso é legítimo? Essa é uma discussão que eu sempre faço, porque, na minha visão, se está lastreado por critério técnico, e acho que os Ministérios têm uma participação importante nisso, para indicar quais são as políticas em que está faltando dinheiro no Município A, no Município B, no Município C, para, inclusive, dar para os Parlamentares que querem legitimamente mandar dinheiro para as suas regiões...
O SR. OTONI DE PAULA (Bloco/MDB - RJ) - Minha querida Deputada Adriana Ventura, eu quero saudar V.Exa. e saudar também todos os que participaram deste brilhante debate, em que debatemos os critérios de escolha de beneficiários de transferências, com o objetivo de vencermos as distorções que existem na distribuição de recursos orçamentários.
Primeiro, quero parabenizar V.Exa. e toda a sua equipe. Eu não esperava que este debate fosse feito por outro Parlamentar a não ser por V.Exa., que, ao longo desses anos, desde a última legislatura, tem tido um comportamento muito técnico e muito exemplar no seu mandato passado e agora já no início do seu mandato, do seu novo mandato.
Segundo, como seu colega aqui na nossa CMO, e ouvindo atentamente os nossos debatedores, como disse o membro do TCU, é óbvio que não existem critérios universais na distribuição orçamentária. Isso é óbvio. Mas o que nós estamos percebendo é a falta de critérios mínimos que nós precisamos ter. E esses critérios mínimos acabam gerando um ambiente de distorção e um ambiente em que poderá haver a prevalência de interesses pessoais em cima dos interesses públicos, o que gera o famoso ambiente propício a uma corrupção generalizada.
É claro que vencer esse problema dando uma única sugestão, obviamente, nunca será possível. Mas, talvez, dentro do que a própria Deputada Adriana Ventura disse, a partir do momento em que nós permitamos, como Parlamentares,
porque essa decisão é nossa, que o corpo técnico de cada Ministério possa nos dar uma noção, uma visão macro das necessidades orçamentárias do País como um todo e dos Estados de cada Parlamentar, eu acho que amenizaria esse problema de distorção que nós estamos vendo hoje. O mecanismo de transferências é óbvio que precisa ser aperfeiçoado.
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E, digo mais, Deputada Adriana Ventura, eu tenho receio de que esse modelo de emendamento que nós adotamos aqui no Parlamento — e aí eu digo "nós" porque estou me incluindo, apesar de eu ter sido contra, V.Exa. foi contra também naquele momento —, que tornou o Parlamento protagonista na distribuição desses recursos orçamentários, nos seja cobrado um dia pela história do Brasil, ou seja, o que nós estamos hoje vivendo nós não vamos ter o resultado negativo imediato, amanhã, mas nós veremos daqui a 10 ou a 15 ou a 20 anos o que esse modelo de emendamento trouxe de prejuízo para a Nação brasileira, principalmente naquilo que é o nosso papel, que é o investimento nas obras estruturantes.
Dizer — e esse foi o grande argumento até do próprio Presidente da Casa — que esse modelo vai privilegiar mais a ponta, porque o Parlamentar consegue ter uma visão mais pessoal, porque ele está na ponta, ele está no dia a dia da população... Realmente, nós estamos no dia a dia da própria população, só que esse critério também tem o seu lado muito negativo. Por quê? Porque nenhum Parlamentar é capaz de olhar nem o seu Estado como um todo. Não há a menor possibilidade disso. Eu olho a necessidade local, eu olho a necessidade que me foi demandada pelo Prefeito daquela região. A maior prova disso — e eu só peço mais 1 minuto para eu concluir a minha fala — é que, conforme dados aqui levantados, os Municípios com IDH mais baixo estão recebendo menos recursos.
Ora, qualquer Parlamentar sabe a resposta disso aqui, que de uma forma muito elegante não foi dita pelos nossos debatedores. Mas eu posso falar. Por quê? Porque esses Municípios com menor IDH são Municípios politicamente menores em termos de voto, em termos de poder de voto, e o Parlamentar tende a usar o seu recurso nos Municípios maiores, onde há uma concentração de voto maior. E, com isso, você nunca vai conseguir consertar essa distorção.
Por último, é óbvio que esta questão dita também sobre as transferências especiais são importantes, são necessárias, como foi salientado pelos nossos debatedores, mas nós precisamos imediatamente jogar luz sobre essas transferências especiais.
Você manda para o Prefeito, mas o Prefeito faz dessas transferências o que ele quiser fazer, sem nenhum tipo de prestação de conta mais elementar. Tanto que o que nos é mais demandado aqui pelas Prefeituras que, na sua maioria, estão quebradas são transferências especiais, que, muitas vezes, só servem para cobrir rombos e buracos que foram abertos por maus gestores.
Presidente Adriana, eu acho que nós precisamos chamar novos colegas com essa mesma visão que V.Exa. tem tido, e por isso pediu esse debate, que é reanalisar as nossas emendas de bancada e as nossas emendas individuais, que não estão servindo minimamente o País nas obras estruturantes. Não estão servindo. No meu Estado, vamos ter agora um novo ciclo de emendas de bancada. Cada bancada estabelece o seu critério de distribuição de dinheiro público. No meu Estado, daqueles critérios — se eu não me engano, podem ser 19 critérios de distribuição —, não se tem ali, muitas vezes, dois daqueles canais em que se pode colocar orçamento de obra estruturante, como no caso de construção de um hospital, construção de uma ponte, construção de uma nova avenida. Não se tem! Pode-se alocar esse recurso, por exemplo, por uma ONG, por uma instituição que atende o Parlamentar.
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Eu não estou aqui levantando suspeitas em relação a isso, pelo amor de Deus. Parto do pressuposto de que todo Parlamentar está querendo servir ao seu País, mas ele acaba servindo não ao seu País, não ao seu Estado, acaba servindo ao interesse do seu eleitorado. Acho que esse é o grande debate que tivemos aqui hoje.
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Deputado Otoni de Paula.
Eu acho que as suas considerações são muito relevantes, muito francas e muito verdadeiras. Realmente o objetivo é colocar luz, porque temos a questão, como bem disse V.Exa., das emendas de bancada. Eu estava até dizendo a eles que precisamos arrumar isso. Emenda de bancada é feita para obra estruturante, mas não se tem uma linha para isso.
Vou devolver a palavra a cada convidado. Ouviram muitas coisas. Eu tenho aqui um pedido específico da nossa consultoria orçamentária e da nossa Comissão Mista de Orçamento. Queremos aproveitar a oportunidade e solicitar a todos os Ministérios o envio das cartilhas com sugestões de emendas ao PLOA 24 e que sejam compatíveis com as políticas públicas, alinhadas com os critérios socioeconômicos das respectivas Pastas. Dentro do possível, é importante que os Ministérios identifiquem as principais obras inacabadas, as obras em andamento, nos termos da LDO, que devem ter tratamento prioritário.
Muitas vezes o Parlamentar quer servir ao seu País, quer mandar legitimamente recursos para a sua região. Estando vinculados a essa indicação, já é uma grande ajuda.
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O SR. OTONI DE PAULA (Bloco/MDB - RJ) - Deputada Adriana, peço licença para sair. Tenho um voo agora.
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Deputado, pela sua contribuição.
A meu ver, a questão é a seguinte: considerando que os recursos são finitos e são escassos e que transparência é um princípio constitucional da maior importância, como indicar essa transparência aos entes e à população em geral sobre a forma de acesso aos recursos federais através das transferências voluntárias? Essa é a pergunta que eu sempre me faço, porque sei da boa intenção de todos que trabalham com isso. Existe um foco, mas talvez possamos aprimorar isso.
O SR. ANTONIO VLADIMIR MOURA LIMA - Em primeiro lugar, quero agradecer a oportunidade de estar novamente aqui e parabenizá-la, Deputada, pela iniciativa. De fato, esse tema é um grande desafio para todos nós, seja no caso do Poder Legislativo, seja no do Poder Executivo.
Preocupados com isso, iniciamos com esse ato normativo. A propósito, fizemos questão de trazer o TCU — o Fernando fez a citação aqui — e considerar a LDO no caso do ato normativo, colocando que tem de haver critério socioeconômico e respeito aos critérios específicos das ações. Eu amei a fala de vocês. Fiquei seu fã de carteirinha. Até falei com a Fabíola sobre costurarmos depois uma articulação, uma aula ou uma capacitação com a equipe do Ministério.
O Ministério das Cidades fica à disposição para todas as contribuições que puderem vir da Câmara e do Senado, a fim de as agregarmos a esse processo e evoluirmos.
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Sr. Antonio, que, juntamente com a Sra. Fabíola, está aqui conosco também. O Deputado Hildo Rocha, que está lá com vocês, é sempre muito ativo aqui na CMO. Inclusive, é uma referência para todos. Ele entende muito de orçamento e é uma pessoa muito querida, que me ensinou bastante.
A SRA. PATRÍCIA COSTA DIAS - Muito obrigada pela oportunidade de participar deste importante debate, Deputada Adriana.
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Em relação especificamente às obras inacabadas, digo que, pelo SIMEC, que é o sistema em que as obras da educação são monitoradas, os Deputados podem identificar quais são as obras que estão paralisadas, inacabadas. Pontuaremos também na cartilha a importância do repasse de recursos para essas obras, que, muitas vezes, podem ter ficado paralisadas justamente por falta de recursos. Isso já acontece. No caso específico do FNDE, existem indicações de emendas parlamentares para essas obras que estão necessitando de suplementação de recursos.
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Sra. Patrícia Costa Dias.
O SR. ANDRÉ QUINTÃO SILVA - Queria também agradecer mais uma vez o convite e parabenizar os expositores.
Reflexões muito importantes foram levantadas nesta reunião. Aqui, no âmbito do Sistema Único da Assistência Social, como eu disse e reitero, os recursos ordinários permanentes têm uma discricionariedade próxima de zero, porque todo recurso é pactuado com as instâncias e suas representações, o colegiado de gestores municipais e estaduais.
No nosso caso, são expressivos os recursos adicionais oriundos do Parlamento. É muito importante esse tema da capacidade do Executivo, que foi levantado aqui, respeitada a autonomia do Legislativo, de induzir essa alocação de recursos para aquelas políticas que compõem as prioridades estratégicas fundada em indicadores. Então, concordo inteiramente. Queria me disponibilizar para a Comissão Mista de Orçamento e para as bancadas para fazermos um debate específico sobre essas prioridades.
É lógico que houve um desfinanciamento geral do SUAS. As necessidades são também universais. Agora, houve também uma alocação diferenciada — os consultores apresentaram isso — de recursos do Parlamento para diferentes Municípios. Podemos tentar construir nesse espaço de tempo uma espécie de mapa de desfinanciamento. Um Parlamentar pode ter um interesse legítimo em vários Municípios, só que alguns estão precisando mais do que outros. Concordo inteiramente com essa possibilidade de indução.
No nosso caso, na questão de investimento, temos 12 mil unidades públicas — CRAS, CREAS, Centro POP. Aproximadamente 3.550 são unidades cedidas ou alugadas. No caso de expansão de rede ou de construção, podemos apresentar essa lista. Faz sentido priorizar esses Municípios e não aqueles que já têm unidade própria.
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A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Sr. André Quintão, que, juntamente com o Sr. José Arimateia de Oliveira, participa virtualmente desta reunião. Obrigada aos dois pela participação.
O SR. JOHNNY FERREIRA DOS SANTOS - Queria mais uma vez agradecer a oportunidade, em nome do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional.
Este é um assunto extremamente relevante. Com certeza vai continuar sendo debatido. Às vezes eu escuto que estamos num momento de escassez de recursos, precisamos qualificar o gasto, melhorar o alcance dos recursos. Isso tem que ser buscado independentemente de haver ou não escassez de recursos. São recursos públicos, recursos do contribuinte. Nós temos uma sociedade muito carente, o Brasil tem muitas demandas e tem que haver um esforço conjunto entre os entes federados, entre o Governo Federal e os entes subnacionais, e também esse afinamento entre o Parlamento e o Executivo.
Eu não vejo diferença alguma em o recurso ser de emenda ou não. São recursos públicos que estão aí para atender determinada finalidade. Nós servidores, técnicos do Governo, assim como o Parlamento, com os Parlamentares e suas equipes técnicas, e os demais entes federativos temos que realizar um grande esforço, junto com os órgãos de contas.
Temos que procurar ver também evoluções. Eu vejo muita evolução de muitos Ministérios no sentido de normatizarem, de terem seus programas. Alguns ainda não estão na condição ideal. Há uma diferença entre os Ministérios. Mas é importante esse avanço quanto ao papel que nos cabe de identificar melhor as demandas e fazer com que os recursos resolvam os problemas que a sociedade tem.
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Sr. Johnny Ferreira dos Santos.
Quero reiterar os agradecimentos pelo convite e dizer que o TCU permanece à disposição do Parlamento para contribuir, sobretudo em relação a esse tema de tamanha importância. Muito obrigado por estarmos aqui. Parabéns pela escolha.
Ressalto aquele ponto final por mim mencionado, que considero fundamental nessa discussão. A tendência de rotular transferências voluntárias como transferências obrigatórias para reduzir a burocracia, para fazê-las chegar diretamente lá, para retirar da União — é claro que a União não é só o Executivo, mas, tratando-se de políticas públicas descentralizadas, são principalmente os Ministérios que dirigem as políticas públicas —, deslocar da União também o manejo orçamentário que sai do Executivo e vai para o Legislativo, isso pode trazer o risco de que os Ministérios, de que a União, de que o Governo Federal não consiga induzir a política. Isso também pode causar um desequilíbrio fiscal, o que é mais preocupante ainda, na medida em que os recursos chegam sem qualquer contrapartida, critério ou controle por parte do Executivo Federal. Isso pode levar a um desequilíbrio fiscal e fazer com que a União venha a ser chamada depois a socorrer Estados. Isso não é bom para a sociedade brasileira.
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A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Sr. Waldemir Paulino Paschoiotto, por suas considerações.
Vou usar outra metáfora zoológica: jabuti não sobe em árvore. Se um jabuti está em cima de uma árvore, alguém o colocou lá, como já dizia Ulysses Guimarães. Essa ausência de critérios certamente não é uma coincidência, um acaso histórico. Ela foi institucionalmente construída, é dependente de trajetória, etc.
Eu acho que todas as falas aqui hoje mostraram uma janela de oportunidades. Todo mundo enfatizou, com toda a razão, a visibilidade, a divulgação dos critérios por ação, a divulgação de obras inacabadas, a divulgação de levantamentos. Se cada um dos Ministérios fizer isso e publicar, ou melhor, penso eu, se o Executivo fizer isso sistemicamente para todos os Ministérios, começamos a remover esses problemas. Eu digo "sistemicamente", o Executivo fazer isso, todo mundo fazer isso, porque, se um Ministério pública uma coisa de maneira muito transparente e muito objetiva e outro não publica, as emendas vão todas para o outro, depois o RP2 vai todo para o outro.
Inclusive é uma janela de oportunidades, pelas intenções declaradas do atual Executivo de aperfeiçoamento da gestão. Se isso for feito de maneira sistêmica, talvez se comece a ver, primeiro, quem tem critério e quem não tem, que política tem critério e que política não tem e, segundo, ao longo de 1 ou 2 anos, se a alocação correspondeu a esses critérios ou a essas demandas. Isso é uma sementinha, um comecinho, mas pode funcionar. Pode ser a semente de uma ação política que comece a tentar puxar o jabuti para baixo.
A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Sr. Fernando Moutinho.
O SR. EUGÊNIO GREGGIANIN - Deputada, eu queria agradecer esta oportunidade de trazer as considerações.
Ressalto que às vezes ficamos com a impressão de que todas as sugestões — a tendência das emendas, exceto as de saúde, é de transferência especial — chegariam tarde, porque, nas transferências especiais, não há o que ser feito. Você não tem o projeto, você não sabe o que será feito com aquilo, você simplesmente transfere o dinheiro para o caixa da Prefeitura, não sabe quanto tempo a Prefeitura terá, o que vai ser entregue com aquilo. Desse modo, você não consegue estabelecer indicadores, pertinência, porque você não sabe o que será feito com aquilo.
Então me parece que o mais urgente seria refletir um pouco mais, rever a legislação sobre transferências especiais e, ao mesmo tempo — considere-se que o que gerou a transferência especial foi a dificuldade e a demora dos convênios, a burocracia —, fazer isso em paralelo. Nossa sugestão seria restringir as transferências especiais a obras anuais ou obras decorrentes de calamidade pública, obras de urgência, emergenciais. Não sendo esse o caso, eu acho que elas teriam que ser revistas, sob pena de todas essas sugestões sobre política pública ficarem sem sentido, isso porque, em se tratando de transferência especial, não existe política pública, não existe projeto, não existe contrapartida, não existe fiscalização, não existe nada.
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A SRA. PRESIDENTE (Adriana Ventura. NOVO - SP) - Muito obrigada, Sr. Eugênio.
Há essa questão de trabalharmos juntos, com essas indicações, fazendo seleções. Acho que vou até pedir aqui aos amigos consultores da nossa consultoria orçamentária que elaborem uma indicação para ser enviada a todos os Ministérios. Eu acho que dá para fazer isso em parceria com o TCU. Fazemos essa solicitação, e todo mundo contribui. Temos que plantar essa sementinha.
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