Comissão de Trabalho
(Audiência Pública Ordinária (semipresencial))
Em 8 de Novembro de 2022 (Terça-Feira)
às 14 horas
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O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Declaro aberta a presente reunião.
Informo aos Srs. Parlamentares e a todos os presentes que esta reunião será realizada de forma presencial e via aplicativo Zoom e será transmitida ao vivo, pela Internet, no site da Câmara e na página da Comissão, no endereço cd.leg.br/cetasp.
Informo ainda que as imagens, o áudio e o vídeo estarão disponíveis para serem baixados na página desta Comissão, logo após o encerramento dos trabalhos, e que as fotos do evento, se houver, serão disponibilizadas no Banco de Imagens da Agência Câmara, na página da Câmara dos Deputados.
Esta reunião de audiência pública foi convocada nos termos do Requerimento nº 106, de 2022, do Deputado Leônidas Cristino, aprovado por esta Comissão, que requer a realização de audiência pública para discutir o Projeto de Lei Complementar nº 79, de 2022, que estabelece normas gerais de fiscalização financeira da administração pública direta e indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dispõe sobre a simetria de que trata o art. 75 da Constituição Federal, e dá outras providências quanto às suas consequências para a administração pública direta e indireta em todas as esferas de Governo.
Para esta audiência, foram convidados os seguintes palestrantes: Thaisse Craveiro, que está logada e vai falar primeiro; Edilson de Souza Silva, que está presente — muito obrigado pela presença; Lucieni Pereira, que está presente; Roberto Livianu, que está logado; Odilon Cavallari de Oliveira, que está presente.
Odilon, eu acertei a pronúncia do seu nome ou chutei? Eu coloquei um acento aí, mas não sei nem o porquê. Isso não tem lógica nenhuma. As palavras oxítonas serão acentuadas quando terminarem em "a", "e", "o". Se terminarem em "i", não serão acentuadas nunca. Essa é uma aula de português.
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A SRA. THAISSE CRAVEIRO - Muito obrigada, Deputado Leônidas Cristino. É um prazer estar aqui nesta Comissão, ser convidada. Agradeço, de antemão, a V.Exa. por ter convocado esta audiência pública com um público tão selecionado, com grandes especialistas, para tratar de um tema que é tão caro, que é essa organização nacional de um padrão mínimo de fiscalização financeira, conforme a Constituição determina, para a concretude de nosso próprio pacto federativo no Brasil.
Então, agradeço, primeiramente, ao Deputado Leônidas Cristino, meu conterrâneo, Presidente da CTASP. Muito obrigada pela oportunidade de estar aqui hoje discutindo o Projeto de Lei Complementar nº 79, de 2022.
Na pessoa da minha colega, Lucieni Pereira, que está representando a CNSP, quero cumprimentar, para não me delongar muito, todos os presentes, representantes da sociedade civil, da ATRICON, de outras entidades e procuradores. Cumprimento todos e desejo a todos nós um bom debate, afinal tenho convicção de que todos estamos aqui imbuídos do melhor sentimento de construção de instituições fortes que o Brasil e a sociedade precisam e que as finanças públicas reclamam, pelo menos, há 34 anos.
Então, entendo que todos estamos aqui do mesmo lado da torcida pela organização dessas instituições.
O PLP 79, apresentado pelo Deputado Federal Fábio Trad, que é um processualista, vem no esteio dessa organização que os Tribunais de Contas e outras entidades responsáveis pela fiscalização financeira ainda não conseguiram materializar, concretizar. No meu aspecto de fala, o que extraí para falar tem um foco maior na organização dos Tribunais de Contas nessa condição de responsáveis pelo controle externo da fiscalização das finanças públicas, muito embora o PLP seja tão complexo quanto genial — e simples, ao mesmo tempo — no sentido de organizar todas as estruturas do alto controle, com portais nacionais; a fiscalização da saúde, com
a organização do DENASUS, também no esteio do que reclama a Lei Complementar nº 141; o controle interno; os Tribunais de Contas e o Ministério Público de Contas.
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No âmbito dos Tribunais de Contas, entendemos que é um desafio muito grande. Estamos sob a égide de, pelo menos, 34 anos de Constituição Federal. E os Tribunais de Contas — alguns deles — ainda têm muita dificuldade de se amoldarem ao modelo constitucional. Isso é muito triste, porque os Tribunais de Contas devem liderar pelo exemplo, devem ser paradigmas de boa gestão pública.
Isso é uma realidade de todos? Não é, mas sempre discutimos, no âmbito da ANTC, que nos encaramos como um sistema de controle. No mundo temos dois modelos principais de auditoria do setor público: auditoria geral e Tribunais de Contas, estes com a função sancionadora acoplada. E a Constituição determina que observemos as normas e garantias processuais das partes. Então, nós, como instituições de controle, não podemos nos dar ao luxo de ter uma organização, de ter uma gestão que não compactue com o modelo traçado pela própria Constituição Federal.
Temos Tribunais de Contas muito avançados, mas temos Tribunais de Contas ainda pré-constitucionais. Isso é uma triste realidade com a qual nos deparamos em alguns Tribunais de Contas. E devemos ter a humildade de reconhecer que isso é um problema e que esse problema precisa ser enfrentado.
Então, no âmbito das discussões sobre o tema, o Deputado Federal Fábio Trad se propôs a apresentar um PLP. E nos Tribunais de Contas sentimos a dificuldade de concretude da simetria. Sentimos que até gera uma certa animosidade quando defendemos o princípio da simetria constitucional ao TCU. No entanto, essa defesa não é da ANTC, é uma determinação constitucional, prevista no art. 75 da Constituição Federal.
E, quando defendemos a simetria ao TCU, que vem sendo reafirmada pelo Supremo Tribunal Federal em diversos precedentes, ela visa tão somente a que consigamos coordenar a fiscalização em todos os entes federados. Não existe hierarquia, mas cada um não pode funcionar ao arrepio do texto constitucional.
Há Tribunais de Contas que ainda hoje, 34 anos depois da promulgação da Constituição Federal, ainda não conseguiram organizar um quadro próprio de pessoal para as funções de controle externo, Deputado Leônidas e demais Deputados. O modelo de conformação dos Tribunais de Contas concentra a função de julgamento e a função de auditoria, que é a nossa função de investigação e acusação no âmbito do controle externo. Só que, administrativamente, apenas os julgadores detêm essa competência, mas os cargos administrativos ficam reservados só aos julgadores.
O que temos percebido é que isso tem inviabilizado, em última instância, a independência funcional da própria auditoria de controle externo. Então, há Tribunais de Contas que colocam servidores exclusivamente em comissão; servidores de nível médio, servidores cedidos da unidade jurisdicionada para fiscalizar a própria unidade jurisdicionada. Esses são modelos que não se amoldam a texto constitucional.
E vale a pena frisar que essa exigência, Deputado Leônidas, de um quadro próprio de pessoal para os Tribunais de Contas está prevista desde a Constituição de 1946, e não desde a Constituição de 1988.
Então, o PLP 79 vem muito nesse esteio. O que pedimos aos Parlamentares, com muita humildade, é que o Parlamento, o Congresso Nacional enfrente a discussão de traçar normas gerais que são competências da União, normas gerais de fiscalização financeira, no sentido de organizar os Tribunais de Contas.
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Isso porque nós percebemos que, 34 anos depois, internamente, temos uma dificuldade muito grande de conseguir avançar em certos pontos. É claro que há avanços, mas não podemos nos dar ao luxo, como já disse, em 34 anos de Constituição, de ainda termos tribunais que funcionam em modelos pré-constitucionais.
Essa disfunção, essa assimetria no órgão de instrução — pareceres da chefia imediata, o que compreende a instrução processual, quem é o agente público competente, desvios de função no âmbito da auditoria de controle externo — são todas as questões que o PLP traça como normas gerais, atribuindo ao TCU, posteriormente, o envio de uma norma geral para tratar do processo em si de controle externo. Há tribunal de contas que até hoje nunca fez concurso para auditor de controle externo. Está na eminência de fazer, esperamos, depois de muita atuação. Isso tem gerado um custo muito alto para ANTC e para quem defende esta agenda de constitucionalidade e de legalidade na organização do órgão de auditoria e instrução processual.
Quem acompanha mais de perto a realidade dos tribunais de contas sabe que defender esta agenda de organização, tão somente uma agenda constitucional — a maioria dos presentes já comentou que a ANTC não defende nada além de uma agenda constitucional, pois a organização que se espera do órgão de auditoria de controle externo é tão somente o cumprimento dos ditames constitucionais —, no cenário de desfuncionalidade de hoje, gera uma certa animosidade, pois consiste em defender que os tribunais de contas não atuem com base em desvio de função; que a fase de instrução seja bem delimitada; que o agente público que atue nesta fase de instrução seja o agente legalmente competente para isso. Isso ainda é tabu em alguns tribunais de contas, que acusam a ANTC ou os auditores de segregacionistas, que acham que tem que ser assim e que violam direitos e garantias processuais das partes e consideram que está tudo bem, pois isso é de somenos menos importância, porque temos outros atributos.
O Deputado Leônidas Cristino sabe que venho de um Tribunal de Contas extinto — eu venho do TCM Ceará. Essa desconformidade, essa situação disfuncional dos tribunais de contas tem um peso muito maior quando nós pensamos na possibilidade de sobrevivência do sistema.
Temos muita responsabilidade. Os tribunais de contas, eu costumo dizer, são órgãos — sem demérito ao MPF, pois os colegas do Ministério Público, todos, têm a sua função dentro do desenho constitucional de instituições públicas — extremamente importantes. Eles atuam de ofício; eles concentram a investigação e o julgamento; eles podem impor prazo com determinação; eles podem impor sanção. Então, eles são órgãos extremamente poderosos, e essa grande responsabilidade reclama de nós todos, agentes do controle externo, nosso compromisso com a sociedade de organizar os tribunais de contas.
Nós fazemos uma defesa de legalidade no âmbito da ANTC, o que gera animosidade. Enfrentamos diversas situações em alguns tribunais de contas que não querem se adaptar, não querem evoluir e ainda impõem diversas pechas a quem defende a legalidade, mas a reflexão que nós sempre fazemos no âmbito da ANTC é que auditores de controle externo nós seríamos, se não tivéssemos este apego ao texto constitucional, a como a lei diz que deve funcionar o tribunal.
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Este PLP entra nesse circuito para colocar na mesa uma discussão franca sobre o que precisa evoluir nos Tribunais de Contas. Até hoje, não conseguimos evoluir em relação a diversos aspectos que o PLP trouxe.
Por fim, eu queria falar sobre a importância da emenda do Deputado Israel, relacionada a essa organização, à vinculação administrativa do auditor a outra função do tribunal. Percebemos que, em alguns Tribunais de Contas, essa vinculação administrativa tem comprometido a própria independência funcional do auditor na sua atuação na seara do controle externo. Então, é de extrema importância, como não existe o procurador, o promotor de justiça ou o delegado subordinado ao magistrado, que se deixe muito claro o que quer dizer essa vinculação administrativa, para que ela não alcance a via funcional e comprometa o próprio processo de controle externo.
Fico muito feliz de ver aqui diversos colegas com os quais já travamos esta discussão e que compartilham dessa visão e dessa preocupação com os Tribunais de Contas. Eu, do fundo do coração, como alguém que vai ficar por mais 40 anos ainda no controle, acredito na importância dos Tribunais de Contas para a sociedade. Eu, do fundo do meu coração, espero que consigamos realizar uma discussão franca, em prol da evolução desse sistema, em que cada um exerça o seu papel, dentro dos contornos constitucionais que foram traçados, no âmbito de cada função — a função de auditoria, a função de Ministério Público e a função de julgamento —, para que o processo de controle externo possa funcionar respeitando os contornos do devido processo legal, da imparcialidade, da segregação de funções, da ausência de interferência, a fim de que consigamos entregar à sociedade todo o potencial que o legislador constituinte traçou para estas "Ferraris": os Tribunais de Contas brasileiros. Têm impactos na Lei da Ficha Limpa, nas ações de improbidade. Obrigatoriamente, o Ministério Público tem de considerar as provas produzidas pelos Tribunais de Contas, e são produzidas no âmbito da instrução. Tem de considerar as provas produzidas e o julgamento. Então, nada mais devido do que prestar à sociedade um serviço regular, dentro do parâmetro do devido processo legal e de regularidade, como ele deve ser prestado.
Quanto aos Tribunais de Contas, o TCU é o nosso paradigma constitucional. Goste-se ou não, o ponto é que o TCU foi definido como paradigma constitucional. Os auditores do TCU têm um nível de independência funcional e de organização que nós nos Estados buscamos alcançar. Manifesto todas as nossas deferências aos colegas do TCU. Nós nos preocupamos muito com a regularidade do TCU, na condição de paradigma do sistema.
Este PLP pode nos propiciar discussões aprofundadas e necessárias sobre a fiscalização financeira num contexto de crise fiscal, de cada vez mais demandas da sociedade por serviços públicos, em face de recursos limitados. Então, considere-se a definição do papel da auditoria do SUS, do controle interno, do controle externo; a definição, dentro do Tribunal de Contas, do papel da auditoria, do papel do julgador, com esse parâmetro de regularidade.
Estamos em 2022. Espero, do fundo do meu coração, que seja aprovado agora na CTASP e que avancem as discussões. O processo está em discussão mesmo, para aprimoramento. Espero que não deixemos, em hipótese alguma, passar esta oportunidade e que não fiquemos reféns por mais 34 anos, ou sei lá quantos anos, de Tribunais de Contas que não entregam todo o seu potencial ou que ainda resistem ao texto constitucional tantos anos depois.
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O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Muito obrigado, Thaisse Craveiro.
Esse era um comportamento de D. Pedro II. Ele ficava em cima da linha todo o tempo, obedecia ao horário. Segui esse ensinamento de D. Pedro II e também do Padre José Linhares, que foi seu colega, Deputado, e meu também nesta Casa. Ele foi Deputado Federal pelo Ceará. Esse comportamento é importante, é positivo. Chegar na hora é sempre positivo. Agora, chegar atrasado, eu não acho que isso seja legal.
(Não Identificado) - V.Exa. precisa retornar ao Estado e ver quanto ele cresceu.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Com certeza!
(Intervenção fora do microfone.)
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Tem mais de 30 mil habitantes.
(Não Identificado) - Eu me comprometo com V.Exa. a levá-lo até lá para que conheça.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Vamos lá, se Deus quiser.
(Intervenção fora do microfone.)
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Não é escrito com "v" e sim com "u".
(Intervenção fora do microfone.)
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - "Ouat". É diferente demais!
(Intervenção fora do microfone.)
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - O "h" é mudo.
Foi ele que anotou o nome. O baiano sempre tende à tranquilidade. Não existe esse negócio de se aperrear, não. O cearense é aperreado, e o baiano... Não é isso, Deputado Nelson Pellegrino? (Riso.) Não há perigo de errar, Deputado Nelson?
Nelson foi Deputado comigo aqui, foi meu colega nesta Casa. Ele me ensinou muito na Câmara dos Deputados e hoje está brilhando no Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia.
(Não Identificado) - Mas ela não tem idade para isso.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Desculpe-me ter falado.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Não vou dizer quantos anos eu tenho de formado, não. Nem ela. Eu digo não, não é, Soraia?
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Eu não vou dizer, não, porque é complicado. (Riso.)
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Eu cumprimento, na pessoa do Deputado Leônidas Cristino, todos os Parlamentares, autoridades, meus amigos do Tribunal de Contas da União e dos Tribunais de Contas dos Estados aqui presentes e os que participam remotamente. Saúdo a sociedade civil, aqui presente por meio de Jovita Rosa, que faz um trabalho excepcional no seu âmbito, na pessoa de quem eu cumprimento todos os representantes do controle social que estão aqui.
Em boa medida, este projeto visa ao incremento da participação social no âmbito da fiscalização financeira e do controle das contas públicas. Muito obrigada.
Com muita alegria, nós vemos que, no ano em que a ANTC completa 10 anos, o Congresso Nacional nos presenteia com um projeto de lei, Deputado, que pauta um tema de extrema importância, que é o debate sobre a edição de normas gerais de fiscalização financeira, uma exigência constitucional estabelecida pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003. No ano que vem, completam-se 2 décadas em que nós nos esforçamos e esperamos por uma lei complementar que estabeleça um padrão nacional de normas de fiscalização financeira.
O projeto de lei trata, neste contexto de fiscalização financeira, de disciplinar e de positivar a simetria que, no caso dos tribunais de contas, é uma exigência explícita no art. 75 da Constituição. Há aspectos de densa relevância, muito importantes, como a exigência constitucional de um quadro próprio de pessoal. Talvez o Tribunal de Contas da União seja o único órgão constitucional, ou um dos poucos órgãos constitucionais, nos quais o Constituinte se preocupou em exigir um quadro próprio de pessoal. Isso não se dá sem razão.
Isso tem uma razão importante, como lembrou a Thaisse: o tribunal congrega duas funções que, no âmbito do Judiciário, são separadas. A polícia faz a investigação e tem um órgão muito bem organizado e institucionalizado, e o Ministério Público é outra instituição, que faz seu papel com autonomia e com independência dos seus membros e faz o controle externo da polícia. Então, há um sistema de freios e contrapesos no âmbito da investigação criminal e na esfera cível, e o Judiciário é um poder independente que atua. Portanto, nós temos sistemas constitucionais de freios e contrapesos.
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Feito este agradecimento, digo que o Tribunal de Contas investiga e audita. Portanto, ele precisa ter uma estrutura capaz de ir a todos os órgãos, instrui os processos, faz inspeções, por solicitação, muitas vezes, aqui do Congresso Nacional; julga contas e aplica sanções, tudo isso com base constitucional. Como ele investiga, julga e aplica sanções, nós precisamos ter uma instituição cuja conformação reflita este sistema de freios e contrapesos.
A independência não pode ser apenas uma prescrição na lei. É preciso que a estrutura, o funcionamento e a organização desta instituição de controle externo incentive, de fato, a cultura de um auditor que possa atuar com independência, ao passo em que têm que ser observadas a serenidade e a imparcialidade, mas com independência. Esta é uma cultura que deve se refletir na organização da instituição, que tem autonomia para que seus membros e os auditores possam atuar com a necessária, desejável e irremediável independência.
Para que nós possamos fazer uma fiscalização financeira com baixo custo, de forma eficaz, para que as políticas públicas cheguem de fato ao cidadão, é preciso que, antes, haja uma organização do sistema de autocontrole do Poder Executivo, em especial. Hoje nós temos vários portais que são mantidos pelo MEC, pelo Ministério da Saúde, pelo Ministério da Economia e pelo Ministério da Previdência, que geram obrigações para os Estados e os Municípios, nos quais seria bastante salutar a congregação ao menos das informações de fiscalização financeira. É claro que aquilo que for da política pública específica da saúde e do MEC que fique nos outros portais, mas a parte financeira, o financiamento da saúde e o financiamento da educação é importante que sejam congregados num único sistema, para que se possa ter uma uniformização das informações e uma racionalidade na união com a redução de custos, de manutenção de sistemas que são complexos, que são sistemas caros, e, igualmente, nos Estados e nos Municípios, que precisam atualizar estas bases a cada bimestre, pelo menos. Portanto, há este aspecto do autocontrole.
O controle interno, que é um ator importante, não foi esquecido.
Nós temos aqui um representante do controle interno, embora tenha havido um pouco mais de timidez, porque há controle interno em 5.500 Municípios.
É preciso que se pense uma lei federal específica para as particularidades de capitais e de Municípios com mais de 500 mil habitantes e que se pense um modelo para os Municípios com menos de 50 mil habitantes — 91% dos Municípios têm menos de 50 mil habitantes. Portanto, é preciso se pensar um modelo de controle interno racional que reflita a realidade dos Municípios. Por isso, nós não aprofundamos numa lei complementar a governança, que é necessária, porque tem o papel importante de fazer o apoio ao controle externo por meio do Tribunal de Contas.
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O Congresso também tem um papel importante no julgamento das contas. Nós temos várias contas que dependem de julgamento. É importante pensar num prazo e que isso também se reflita nos Estados e nos Municípios, para que a sociedade tenha o julgamento das contas do governante, bem como o controle externo com regras.
O Ministério Público de Contas atua junto e precisa ter o mínimo de autonomia administrativa, sem entrar em aspectos constitucionais, mas que seja, ao menos, uma unidade orçamentária. Da mesma forma, o MPU, que se divide, o Ministério Público Federal do Trabalho, que são unidades orçamentárias e têm uma governança orçamentária e administrativa para que possam atuar.
É preciso, igualmente, um portal nacional dos tribunais, para que a sociedade possa encontrar as decisões, as reclamações contra membros, auditores, membros do Ministério Público. Que isso fique congregado num único portal com um fundo, para que se possa incentivar a modernização, institucionalizando-se o programa que já foi criado no ano 2005, mais ou menos, o PROMOEX, que deu alguns frutos, mas acabou sendo descontinuado. Mas nós entendemos importante termos um programa perene de modernização, para que possamos, efetivamente, garantir a simetria destes tribunais.
É necessário que haja regras de transição para que o Tribunal de Contas da União encaminhe um projeto de lei — eu não vou entrar neste assunto, pois temos auditores especialistas que vão falar disso — sobre uma norma geral de processo de controle externo. Isso é muito importante. Nós temos um federalismo cooperativo, as obras são feitas com recursos da União, dos Estados e dos Municípios. Os tomógrafos são adquiridos com recursos da União, dos Estados e dos Municípios — é um único ato. O gestor tem que seguir orientações.
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Não queremos acabar com a autonomia dos entes, mas é necessário termos normas gerais que orientem a fiscalização. É muito difícil para o gestor, Deputado, fazer uma licitação. O TCU orienta de uma forma, o TCE orienta de outra. Se for São Paulo e Rio, o TCM pode orientar de outra forma. A licitação é um único ato, e o gestor fica numa situação bastante difícil. Ainda há o Ministério Público Federal e o Estadual, que também atuam.
É necessário que haja uma norma geral que oriente os tribunais, cujo resultado do trabalho tem uma grande importância, porque ele é considerado como meio de prova para o Ministério Público ajuizar ações, ações de improbidade e até mesmo ações criminais.
Como um produto desses vai ser realizado de forma tão díspar? Eu não estou dizendo que os tribunais não fazem nada para se modernizar. Fazem, mas não está sendo suficiente. É preciso que haja uma norma para que os avanços sejam estáveis e não fiquem suscetíveis a retrocessos. Se for apenas da vontade do gestor, fica-se muito suscetível a retrocesso.
Para nós e para sociedade, é muito importante, quando o Ministério Público receber o relatório do DENASUS, que está aqui, que ele saiba que a auditoria do SUS, na União, nos Estados e nos Municípios, seguiu um padrão mínimo, que a fiscalização do controle externo seguiu um padrão mínimo nacional. E que o controle interno também siga um padrão mínimo de organização e de funcionamento, porque isso se reflete no processo e nas garantias dos gestores.
Eu não sou advogada de gestor, mas, para mim, é muito importante que eu faça um trabalho, que meus colegas façam um trabalho, sozinhos ou em colaboração com os Tribunais de Contas dos Estados, e que esta auditoria possa ser recebida pelo cidadão e pelo Ministério Público Federal, e que não haja questionamentos na Justiça. Isso significaria jogar dinheiro fora. Isso, sim, é da nossa conta e é da conta de todo cidadão.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Muito obrigado, Lucieni Pereira.
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O SR. ROBERTO LIVIANU - Muito obrigado, Sr. Presidente. Quero cumprimentar V.Exa. pela condução serena e democrática dos trabalhos desta audiência. Em seu nome, quero cumprimentar todo o querido povo nordestino, o povo do Ceará. Em breve, estarei, a convite da Dra. Thaisse Craveiro, a participar do encontro do CONACON, que vai debater temas tão relevantes referentes ao controle social e ao controle das contas públicas, o que é muito importante.
Para mim, é uma honra, um privilégio estar aqui debatendo estes temas tão importantes, objeto do PLP 79/21. Por isso, eu quero cumprimentar também a Dra. Thaisse Craveiro, a Dra. Lucieni Pereira, que são ícones desta luta, por termos uma evolução nestes parâmetros de melhoria do controle social. São pessoas que se destacam pela evolução do controle.
Conheço a Lucieni Pereira e a Thaisse há bastante tempo e quero deixar meu cumprimento público por esta luta devotada, dedicada, todos os dias, todas as horas, para termos regras melhores e um controle mais eficiente da administração, para termos um controle melhor para a sociedade. Recebam, portanto, meu respeito e minha admiração públicos nesta importante audiência que hoje se realiza.
Quero cumprimentar, igualmente, a Dra. Samantha Chantal Dobrowolski, que representa hoje aqui o Ministério Público Federal com o brilho de sempre. Ela já teve uma trajetória brilhante dentro da instituição, também na ANPR.
Receba meu cumprimento e minha admiração o Dr. Pedro Pontual, que representa aqui a ANESP, e todos os que trarão sua contribuição a esta audiência pública na Câmara dos Deputados, a Casa do Povo, para debatermos esta importante proposição. Termos esta discussão, Deputado Leônidas, para melhorarmos estas regras é de extrema importância.
A Lucieni e a Thaisse trouxeram subsídios muito relevantes. Eu quero trazer algumas contribuições. Tenho a preocupação de não me tornar repetitivo, mas quero procurar, dentro das minhas possibilidades, contribuir um pouco também, uniformizar os tribunais de contas estaduais, garantindo-lhes simetria com o Tribunal de Contas da União, em busca da eficiência preconizada na nossa Constituição Federal, Deputado Leônidas. É muito importante termos esta garantia, minhas senhoras e meus senhores.
Estes princípios esculpidos na nossa Constituição Federal não são peças de ficção.
Esta uniformização é extremamente importante. Nós não podemos ter uma situação disparatada, não podemos ter uma coisa correndo de cada lado. É importante que tenhamos algo harmônico, que os Tribunais de Conta dos Estados e o Tribunal de Contas da União tenham simetria conceitual e que trabalhem dentro nesta conjugação harmônica.
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15:03
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Outro ponto importante que se vê dentro da proposição do PLP 79/21 é que nós não podemos ter uma interoperabilidade precária, ou seja, nós precisamos ter uma interoperabilidade de sistemas. Precisamos ter uma única plataforma prevista no art. 2º do projeto; uma simplificação conceitual que traga uma otimização nas informações; redução de custos; uma simplificação de linguagem que otimize o trabalho de fiscalização de todos os profissionais envolvidos — auditores, membros do Ministério Público; a uniformização de procedimentos e simetria metodológica.
Deputado Leônidas Cristino, todos precisam falar o mesmo idioma. Nós não podemos ter esta situação com disparidades, em que cada um fala uma língua diferente. É isso que nós temos hoje. O PLP 79/21 tem como virtude a busca da uniformização. Ele procura homogeneizar, curar, trazer uma sintonização, em que todos falam o mesmo idioma, um cálculo automático de limites em procedimentos e interpretações.
Há também uma preocupação importante, em que o sistema divulgará, primando pela transparência, a divulgação de cargos em comissão, contratações temporárias e terceirizações, despesas de caráter indenizatório, diárias e passagens, gastos com auxílio moradia, gastos com ajuda de custo, gastos com capacitação.
Por que é tão importante este tipo de informação? Transparência é fundamental. Transparência é um princípio constitucional da publicidade. Nós sempre precisamos nos lembrar de que o Brasil é signatário do Pacto dos Governos Abertos, o que nos obriga a ser referência mundial em matérias de transparência. Isso não foi um mero passeio, mas, sim, o compromisso perante o mundo de transformar o Brasil num modelo de transparência, ao lado dos Estados Unidos, da Noruega, da Grã-Bretanha, das Filipinas, da África do Sul, do México e da Indonésia, os signatários do Pacto dos Governos Abertos.
Precisamos ser referência internacional em matéria de transparência na prática, efetivamente, e não só no papel. Então, precisamos praticar isso, e o PLP 79 é uma oportunidade de demonstrarmos isso.
Também existe um ponto relevante no PLP 79 que traz a questão importante da comparabilidade, dos padrões tecnológicos, da questão da rastreabilidade, da comparabilidade das despesas, da uniformização tecnológica e, também, da questão extremamente relevante sobre a qual eu conversava com a Dra. Lucieni Pereira, que é o estabelecimento de um comitê de controle social. É extremamente relevante um comitê de controle social em termos de legitimação. O comitê de controle social constitui uma ferramenta de verdadeira legitimação. O PLP 79 tem essa grande virtude de estabelecer essa iniciativa relevante no sentido de criar esses comitês que trazem a sociedade civil para participar desse movimento.
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Outro ponto que eu acho que também merece destaque em relação à questão do SUS, das auditorias do SUS, visando coibir desvios eleitorais, é a questão dos planos anuais de fiscalização e resultados. Fala-se justamente da importância de termos os planos anuais de fiscalização e resultados como ferramentas importantes para maior eficiência da fiscalização e, dessa maneira, podermos ter o trabalho das auditorias. Com o Plano Anual de Fiscalização e Resultados, o MP já vai direto ao ponto para fazer o seu trabalho de fiscalização.
Outra questão importante também é a proposta trazida pelo PLP 79 de termos um portal nacional de transparência e visibilidade dos Ministérios Públicos de Contas e dos Tribunais de Contas. Isso é extremamente importante para termos transparência — extremamente importante —, com manifestações, com pareceres gerando essa visibilidade. Isto também é algo extremamente relevante: Tribunais de Contas, Ministérios Públicos de Contas, processos, pareceres, informações pormenorizadas, manifestações das unidades técnicas de fiscalização e instruções.
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Isso é extremamente importante para gerar transparência, informações para os cidadãos que têm a expectativa de ter acesso de qualidade a tudo o que acontece no âmbito das contas. Não podemos perder de referência, porque quando falamos em contas públicas, sempre deve predominar a ideia da prevalência do interesse público, do princípio da eficiência, da economicidade. Portanto, esses fatores devem ser conjugados.
Outro importante elemento proposto aqui no PLP 79 é a vedação da cessação de auditor para a atividade de gestão e regulação para evitar o conflito de interesses. Thaisse e Lucieni, que têm a vida voltada para essa atividade de auditores, sabem a relevância disso. Nós precisamos proteger a atividade do auditor desse tipo de injunção.
Portanto, a vedação da cessão dos auditores para atividades de gestão e regulação é uma forma de proteger o exercício funcional do auditor desse risco de haver o conflito de interesses.
Para finalizar, estamos falando dos alertas automáticos, o que no mundo corporativo é chamado de red flag, em relação aos riscos de contratações na esfera da União. Fala-se a respeito disso aqui no PLP. É importante que se destaque que estamos falando de proteção voltada para contratações na esfera da União. Estamos falando do Portal Nacional de Contratações Públicas — PNCP da União, da plataforma Mais Brasil e da rastreabilidade na esfera da União.
Thaisse, Samantha, Pedro Pontual, Lucieni, isso não significa que não possamos e não devamos ter os olhos voltados para a fase seguinte nos Estados.
Para finalizar, está se falando aqui do prazo de 90 dias para que as contas dos entes da Federação sejam aprovadas, sob pena de trancar a pauta. É importante que haja prazo, sim. Isso não pode ficar em aberto, sine die. Ter um prazo para a aprovação de contas é necessário. Isso não pode ficar em abstrato, é necessário que haja realmente esse prazo estabelecido, concreto.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Muito obrigado, Roberto Livianu, Presidente do Instituto Não Aceito Corrupção — INAC.
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O SR. PROFESSOR ISRAEL BATISTA (PSB - DF) - Eu vou falar rapidamente, porque a bancada já está me mandando mensagens, e eu vou ter que sair correndo para lá.
Eu quero cumprimentar Deputado Leônidas Cristino pela gentileza de fazer esta audiência para que tentemos aprovar essa legislação o quanto antes. Nós temos hoje no nosso País, Deputado, uma divergência de formas, de usos, de maneiras de se escrever que prejudica muito o relacionamento entre os órgãos, e isso traz um desperdício de recursos enorme, isso gera uma insegurança jurídica para os gestores, isso faz com que tribunais e órgãos de controle emitam pareceres diametralmente opostos, o que deixa o País paralisado.
Então, eu vejo como de muita importância a aprovação desse PLP. O nosso relatório está escutando os especialistas. Nós estamos em processo de aperfeiçoamento constante. A uniformização, a harmonização, a simetria, como disse o Dr. Livianu, vai gerar segurança jurídica para que o País possa evoluir, para que os gestores possam saber até que ponto ousar, saber até que ponto tomar iniciativas e saber até que ponto exercer a senioridade, que é a capacidade de criar novas soluções para o Estado também.
Eu estou muito feliz por ser o Relator deste projeto. Eu deixo aqui o meu gabinete de portas abertas a todos vocês, para fazerem sugestões ao texto, para trazerem aperfeiçoamentos. Nós já propusemos alguns aperfeiçoamentos por meio de emendas. Espero que consigamos aprovar este projeto ainda nesta legislatura, porque é um projeto que vai permitir um grande avanço já para o próximo Governo, que assume a partir de janeiro de 2023, para os Governadores e outras autoridades que precisam dessa simetria no processo de controle.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - O Deputado Israel parece engenheiro: tem um poder de síntese impressionante.
O SR. ODILON CAVALLARI DE OLIVEIRA - Boa tarde a todos. Cumprimento o Deputado Leônidas Cristino, por intermédio de quem cumprimento todos os presentes.
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Acho que a questão central dessa discussão é sabermos se esse projeto de lei ofende ou não a autonomia dos membros da Federação brasileira. Eu acho que essa é uma questão central para qualquer outra discussão que envolva esse projeto de lei.
Eu começo fazendo uma distinção, que não é minha, obviamente — ela está na doutrina nacional estrangeira —, sobre duas formas de Estado, o Estado unitário e o Estado federal. Qual a diferença? O que distingue um Estado unitário de um Estado federal? O grau de centralização ou de descentralização das competências dos seus membros. Não há um ponto objetivo e específico que diga a partir de quando temos um ou temos outro. A própria Constituição Federal, quando dispõe sobre as cláusulas pétreas, fala que não será apreciada a proposta tendente a abolir a forma federativa de Estado. Ocorre que o próprio Supremo Tribunal Federal já decidiu que isso não significa que não se possa discutir e fazer variações no grau de centralização e descentralização. E a história registra — e a doutrina é farta sobre isso, Raul Machado Horta, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, entre tantos outros, se dedicaram ao tema do Estado federal — que no Brasil, ao longo de todos esses anos, nós tivemos idas e vindas, ora um pouco mais centralizado, ora um pouco mais descentralizado. Dependendo do assunto, há maior ou menor centralização ou descentralização. Não é também um movimento homogêneo em todos os setores, em todas as áreas que envolvem as políticas públicas. Mas isso não descaracteriza a forma federativa do Estado, razão pela qual o Supremo disse que isso não impede a discussão e não impede que haja mudanças nesse grau de centralização ou descentralização. Isso em nada ofende cláusula pétrea.
Vejam que Estados federais têm como principal instrumento as normas gerais. Normas gerais são instrumentos por excelência usados por Estados que se organizam na forma de federação para que o ente central da Federação possa cumprir suas finalidades de mantenedor da Federação e de equilíbrio federativo entre os seus entes. Assuntos que demandam tratamento uniforme em todo o território nacional requerem normas gerais. Daí a Constituição colocou no art. 24 as normas gerais, preservando a competência suplementar dos Estados naquilo que não contrariar as normas gerais.
Portanto, isso é um instrumento por excelência e não é algo exclusivo do Brasil. Vários outros países que assim também se organizam se valem das normas gerais como principal instrumento do ente da Federação. No caso brasileiro — mas não só, eu diria —, as normas gerais se caracterizam porque somos um país com grandes desigualdades regionais, com larga extensão territorial, e um país que pratica intensamente o federalismo cooperativo.
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Daí a importância de existirem normas gerais para mantermos minimamente a coerência das ações que dizem respeito à gestão fiscal, à higidez das finanças públicas, e mantermos também um mínimo de equilíbrio federativo entre os membros da Federação. Normalmente, normas gerais são usadas em países que apresentam essas características.
Veja, são as normas gerais que vão, portanto, permitir a manutenção desse equilíbrio federativo. Repare que, na prática, eu diria até que a história brasileira é cruel em revelar casos de Estados contumazes na indisciplina fiscal e que depois recorrem à União, conseguem fazer renegociações, refinanciamentos, isso a custo de toda a sociedade, inclusive dos Estados que foram disciplinados e que pagaram um preço político, porque os governantes desses Estados pagaram um preço político por ter de demitir servidores, por ter de fazer contingenciamento de despesas, correndo o risco inclusive de não serem eleitos, ou reeleitos, no caso, ao passo que outros são conhecidos indisciplinados fiscais, e ainda acabam se beneficiando de renegociações com a União. Pois as normas gerais, se cumpridas por todos — se cumpridas por todos —, evitam essa realidade.
Veja que a existência de normas gerais e o cumprimento delas — que são duas coisas distintas: uma coisa é termos as normas gerais e outra é sabermos se elas serão ou não cumpridas — permitem o tratamento igualitário a todos, não apenas aos entes federativos, mas também às empresas que negociam com o poder público, aos gestores que têm o encargo de administrar a coisa pública e que são julgados por isso pelos órgãos competentes, e aos próprios cidadãos, que acabam, em última análise, sofrendo as consequências do desrespeito às normas gerais.
Além disso, o art. 3º da Constituição Federal é eloquente ao dizer que são objetivos da República a redução das desigualdades sociais regionais e o desenvolvimento nacional. Sem normas gerais, nós não conseguimos fazer isso. Normas gerais são instrumentos por excelência para permitir que haja esse tratamento igualitário.
Reparem que não é à toa que vários países adotam as normas gerais como seu principal instrumento, como é o caso da Alemanha, inclusive e especialmente no caso de finanças públicas, em que as normas gerais são usadas efetivamente para reduzir a autonomia do membro da Federação. Isso não é inconstitucional. É inconstitucional abolir a forma federativa do Estado, mas o grau de centralização ou descentralização é algo a ser discutido por quem competente para tanto, o Congresso Nacional, sob vigilância, se provocado, do Supremo Tribunal Federal, caso extrapole os limites aceitáveis do que seja centralização ou descentralização.
Em termos de finanças públicas, vários países têm um grau de centralização maior do que o Brasil, porque, na prática — acho que podemos dizer assim —, dão muito mais importância à higidez fiscal do que o Brasil tem dado ao permitir que cada membro da Federação faça da sua forma. Depois, se der errado, eles vão à União, e a sociedade inteira paga pelo indisciplinado fiscal, inclusive à custa daquele que foi disciplinado.
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Isso tudo que eu estou dizendo não é novidade. O art. 52 da Constituição já prevê uma série de controles feitos pelo Senado Federal em matéria de finanças públicas relativamente aos membros da Federação. Está no inciso V do art. 52 que compete ao Senado Federal:
Art. 52 .........................................................................................................................................................................................................................................
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno (...);
Portanto, isso que estou dizendo não é novidade. A Constituição Federal dispõe sobre instrumentos de controle para fins de higidez fiscal e de manutenção do equilíbrio federativo.
Até agora, estamos falando no plano das normas. Norma é um instrumento de caráter geral e abstrato. A questão é como fazer para que essas normas sejam cumpridas e observadas. Entram em cena nesse momento as instituições públicas que têm competência para exercer o controle, entre elas os Tribunais de Contas. Ora, se não houver um mínimo de padronização entre os Tribunais de Contas que garanta um bom funcionamento dessas instituições — TCU, Tribunais de Contas estaduais e municipais —, haverá comprometimento da fiscalização dessas normas e, em consequência, do equilíbrio federativo.
Nesse ponto, o PLP 79/22 é meritório, porque ele busca estabelecer padrões mínimos. Como toda norma, ele é sujeito a aperfeiçoamentos, mas me parece que a ideia central é basilar e de assento constitucional: buscar uma padronização mínima tanto da gestão fiscal — Poder Executivo — quanto do controle dessas normas gerais. Não adianta estabelecer norma, se não houver um controle eficiente. Se os Tribunais de Contas não resolverem seus problemas, o estabelecimento dessas regras será de pouca utilidade.
A competência para tanto, a meu ver, já existe atualmente sem a necessidade de qualquer proposta de emenda à Constituição para fundamentar este PLP. Entendo que há fundamento no art. 24, inciso I, da Constituição Federal, que diz que compete à União editar normas gerais sobre direito financeiro, e também no art. 163, inciso V, que fala que a União editará lei complementar dispondo sobre fiscalização financeira. Entendo que há fundamento nesses artigos, além de haver no art. 75, que estabelece o chamado princípio da simetria, segundo o qual o que a Constituição dispôs para o TCU deve valer para todos os demais Tribunais de Contas.
Nesse ponto, o PLP se inspira na organização do modelo federal para disciplinar questões que, lamentavelmente, ainda estão carentes de cumprimento por diversos Tribunais de Contas. Acho desnecessário citarmos os casos, porque eles são de conhecimento de todos, lastimavelmente, eu diria. Alguns casos são uma vergonha — acho que a palavra é essa —, para desespero inclusive daqueles que trabalham em Tribunais de Contas e que labutam diariamente para melhorar as instituições, mas têm dificuldade, dentro do próprio Tribunal de Contas, para que isso aconteça.
Aqui temos representantes que fazem parte dessa leva de conselheiros que nos orgulham muito pelo trabalho que exercem nesses Tribunais de Contas.
O art. 75 fala de organização e de funcionamento. Não fala apenas de organização. O art. 75, ao estabelecer simetria, estabeleceu simetria de organização e de funcionamento. A Constituição diz que a organização tem de ter quadro próprio. Não pode haver comissionado exercendo controle externo.
O funcionamento contempla o direito financeiro de natureza processual e não apenas o de natureza material.
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Controle de contas públicas é atividade eminentemente processual, é instrumento que visa garantir a matéria de fundo, que é a gestão da coisa pública. Diz respeito a funcionamento. O Supremo Tribunal Federal tem feito isso. Recentemente, tivemos uma decisão emblemática, na ADI 5.509, em que o Supremo decidiu pelo modelo federal de prescrição a ser aplicável e de observância obrigatória por todos os Tribunais de Contas.
Quanto à organização, dou um exemplo concreto. Investigação, acusação, julgamento e análise de recursos são atividades desempenhadas por quatro instituições distintas na área criminal: polícia, Ministério Público, primeira instância e segunda instância. Nos Tribunais de Contas, fazemos tudo isso. Tudo isso não pode ficar tudo na mão de uma única pessoa, é preciso segregar funções. Quem instrui processo, ou seja, investiga e acusa, é a auditoria; quem julga ordinariamente em fase recursal é o julgador: Ministro ou Conselheiro. Não se pode misturar as estações. O Código de Processo Civil, inclusive, considera isso causa de impedimento, porque quem investiga ou acusa não pode julgar e vice-versa. Pois ainda hoje há Tribunais de Contas que se organizam de modo que cada conselheiro tenha sua unidade técnica subordinada diretamente a ele. Não há nenhuma independência. Auditores são proibidos de emitir opinião nos autos. Isso é impensável. Dessa maneira, não é auditor. Isso precisa ser revisto, e acho que o PLP caminha muito bem ao buscar estabelecer essas regras.
Reitero que a competência de autogoverno de membros da Federação não é dogma, é uma sintonia fina que a própria Constituição admite, e o Supremo Tribunal Federal também, a respeito dos graus de centralização ou descentralização. O PLP coloca esse tema em debate, mas, a meu ver, passa longe de qualquer ofensa ou ameaça à abolição da forma federativa de Estado.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Muito obrigado, Odilon Cavallari de Oliveira.
A SRA. SAMANTHA CHANTAL DOBROWOLSKI - Em primeiro lugar, eu gostaria de agradecer o convite para participar desta audiência pública, em que discute esse tema tão relevante.
Cumprimento todos os presentes ao cumprimentar o Deputado Leônidas, que conduz tão gentil e simpaticamente os trabalhos.
O assunto foi muito bem abordado pelos que me antecederam, e o texto do projeto foi muito bem construído. Ele foi tecnicamente muito bem elaborado, tem fluidez e, inclusive, certa didática. Por isso, cumprimento o Deputado Trad e também o Relator, o Deputado Israel Batista. Dado o tecnicismo da matéria, nem sempre se vê tanta clareza num texto, e esse foi bem construído, como eu disse.
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Em geral, acho que este projeto não requer maiores correções no seu texto. E, pegando o gancho do Odilon, eu também não vejo, de antemão, alguma inconstitucionalidade na questão do federalismo. Faço uma analogia um pouco bruta, talvez. Quanto ao Direito Tributário, a União edita normas gerais — leis nacionais, segundo Geraldo Ataliba. Todos os entes da Federação têm que observar as normas gerais, embora, em relação aos impostos próprios, por exemplo, cada Estado e cada Município podem ter o seu regramento. Isso não atinge o núcleo da autonomia dos entes federados.
Então me parece que isso, em se tratando de norma de receita pública, seja possível. Em se tratando de normas de finanças e de gestão financeira em sentido mais amplo, não só de tributação, isso é possível e é necessário. Um dos pontos que causam certo estresse, como foi dito pelo Odilon, a respeito da questão dos indisciplinados fiscais, é justamente a construção tributária feita por meio da Constituição de 1988. Houve centralização na União no caso de determinados pontos, embora tenha havido muitas remessas a Estados e Municípios e também a divisão de competências materiais, de atividades que são divididas entre a União, os Estados e os Municípios, que requerem verbas, requerem dinheiro.
Isso vai desembocar na gestão financeira, no exercício do poder administrativo do Poder Executivo em geral. Daí a relevância de se buscar algum tipo de diálogo, algum tipo de unidade conceitual sobre o que é uma boa gestão, uma boa gestão fiscal, limites de uma gestão financeira, para que se possa obter resultados bons tanto do ponto de vista fiscal, basicamente do ponto de vista do dinheiro, de finanças, quanto do ponto de vista da aplicação dessas verbas, desse dinheiro a serviço do cidadão.
Parece-me muito bem-vindo o Projeto de Lei Complementar nº 79, de 2022, porque ele visa a trazer o padrão de governança para os Tribunais de Contas, que são os entes, por excelência, encarregados de fazer, em primeira mão e de maneira mais técnica, a fiscalização sobre a aplicação de verbas e sobre o cumprimento de políticas públicas.
De certa maneira, não é por outro motivo que um dos, digamos, vilões do momento são os Tribunais de Contas, o TCU, que têm ocupado a centralidade nesse critério por parte dos gestores, de advogados de defesa, etc. Digo isso com muita tranquilidade aos meus amigos do Tribunal de Contas da União, principalmente porque o Ministério Público Federal vem sendo apontado, assim como o Ministério Público em geral, como vilão há muito tempo no que se refere a exigências. Sem entrar em casos concretos, estamos falando do cumprimento das tarefas próprias, que são as tarefas de exigir cumprimento de leis, de exigir observância de limites. E isso nunca é agradável para aquele de quem se exige.
Faço essa brincadeira apenas para amenizar o tema. Estou chamando-os de vilões no atual cenário da discussão pública sobre esse sistema porque principalmente o TCU tem capacidade técnica nos seus quadros, reconhecida internacionalmente, tem capacidade de atuação, e isso, obviamente, gera resistências, reações. Mas é óbvio que também pode gerar críticas construtivas e reclamações corretas.
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Para se evitar uma dissintonia e uma balbúrdia na conversa sobre esse assunto, é muito bem-vinda a ideia de levar o padrão de governança dos Tribunais de Contas, a partir do que o TCU já conseguiu em termos organizacionais, para todos os Tribunais do País, o que visa dar maior segurança jurídica tanto àquele que faz o controle de contas como àquele que é submetido a esse controle. Visa dar maior previsibilidade quanto à atuação do fiscal de contas e ao que o gestor pode esperar nas fiscalizações. Com isso, também se alcança isonomia, ou maior isonomia naquilo que é o núcleo mínimo de uma atuação em controle de contas e, depois, no julgamento de contas, seja em âmbito federal, seja em âmbito estadual, seja em âmbito municipal onde existe.
Então, acho que isso tende a trazer para o fiscalizado, vamos dizer assim, principalmente para o gestor público, para todos aqueles que manuseiam verbas e dinheiros públicos e sofrem esse tipo de fiscalização, algum tipo de conforto. A tendência é de que haja mais previsibilidade, isonomia conceitual inclusive e segurança jurídica, porque vai haver regras mais claras, regras previamente definidas, e vão ser observados também sistemas de precedentes. Para não serem observados, terão que ser afastados por meio de argumentação concreta. Isso tudo tende a permitir um diálogo melhor entre o fiscalizador e o fiscalizado, entre os órgãos de controle e o gestor.
Pois bem, além de estabelecer normas gerais de fiscalização financeira, esse projeto tem o mérito de trazer um olhar sobre a gestão de riscos que existe na governança pública, a avaliação da gestão, que deve ser feita primeiramente pelo próprio órgão gestor.
Também destaca a atuação do controle interno em apoio ao controle externo, que é uma demanda derivada de algumas ficções práticas, principalmente em âmbito federal. Então, em vez de termos sobreposição de funções, superposição, reiteração ou repetição, teríamos soma de esforços, no âmbito da Federação como um todo, no controle principalmente nos Municípios maiores, nas capitais, nos próprios Estados e na União.
É claro que nos Municípios menores é preciso, como a Lucieni destacou, pensar num controle interno específico. Teremos o controle interno funcionando em apoio ao autocontrole, em apoio à prevenção, à detecção rápida de determinados desvios e em repasse de informações e apurações ao controle externo, porque essa é a sua função constitucional inclusive. Isso viria, talvez, resolver alguns problemas que houve em tempos recentes, na convivência entre eles nesses 2 anos.
Esse projeto traz a uniformização da estrutura administrativa dos Tribunais de Contas, inclusive no que toca às carreiras internas — isso já foi muito bem abordado —, à necessidade de carreiras próprias, ao resguardo do exercício constitucional por auditores de carreira em vários cargos de competências específicas, à impossibilidade, por exemplo, de uma pessoa em cargo comissionado participar de sindicância relativa a outro servidor, a um auditor.
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É uma organização racional, como já existe no serviço público em geral, pelo menos em âmbito federal. Depois de 1988, isso foi se afirmando e deve ser estendido a todos os entes da Federação. Mesmo no caso do Tribunal de Contas da União, isso deve ser aprofundado e alguns aspectos devem ser readequados.
Além dessa uniformização estrutural e organizacional, existe ainda, como já foi citado também, a regulação e a uniformização dos procedimentos de fiscalização e controle, a respeito de como se fazer a inspeção, a auditoria, de como se estabelecer o prazo de defesa e de como se processar, de forma escrita, material, ainda que em sistemas informatizados, para se dar maior segurança jurídica aos fiscalizados e, ao mesmo tempo, maior capacidade de acompanhamento e de controle ao cidadão, ao Ministério Público de Contas, ao Ministério Público judiciário e aos demais órgãos que participam do sistema de controle, que tanto se apoiam em alguns trabalhos muito relevantes dos Tribunais de Contas.
Então, é importante a uniformização estrutural e a uniformização funcional, mas também a uniformização processual, procedimental, que vai acabar desembocando, de certa forma, em um mínimo de uniformização conceitual. Como tratar os conceitos públicos? O que se entende por finanças públicas? Pode haver determinado artigo de lei, uma nova situação criada por lei. Como se entende isso na área federal? Como vai ser o entendimento em áreas estaduais, com troca de experiências, eventualmente se uniformizando o entendimento?
É claro que, por sermos um Estado federativo, algumas interpretações são locais e próprias, tanto em termos administrativos e organizacionais como em termos gerenciais daquela unidade federativa, da economia daquela localidade. Há distinções e é isso que mantém o sistema como federativo, mas é possível que tenha uma linguagem comum, conceitos gerais comuns, é possível que os procedimentos sigam um regramento, senão único, pelo menos um regramento básico, geral, e depois algumas normas infralegais. Há o Código de Processo Civil, e digamos que haja os regulamentos dos Tribunais de Justiça, com algumas definições específicas sobre as varas, as competências, o que é próprio da organização local. Seria essa, mais ou menos, a analogia com os Tribunais de Contas na Federação brasileira.
O fato de se ter uma uniformização maior, uma regulamentação de procedimentos a respeito de como a fiscalização e o controle são feitos e de como eles são efetivamente materializados gera segurança jurídica para o gestor e para o cidadão que se propuser a acompanhar o trabalho do controle.
Uma das questões procedimentais, por exemplo, é o prazo para julgamento de contas, como foi lembrado pelo Livianu, em relação ao Presidente da República — de 90 dias —, que valeria igualmente para Governadores. Para Prefeitos, seria eventualmente um prazo menor, ou maior, a depender da dificuldade local, mas deve haver prazo.
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Outras questões merecem ter destaque, como a da centralização de dados e informações em diversos portais específicos, não só nos portais próprios para os Tribunais de Contas, para o Ministério Público de Contas e sua estrutura, quanto a sua transparência. Sabe-se que a maioria dos Tribunais de Contas é pouco transparente no País. Dados relativos a compras públicas e aplicação de verbas repassadas pela União a Estados e Municípios poderiam ser centralizados em alguns portais específicos.
Isso está previsto no projeto, essa centralização de dados e informações, casada com a acessibilidade aos dados e informações. A centralização já permite maior acesso, mas a acessibilidade engloba, além do acesso físico ou visual, a compreensibilidade. Os dados e informações tornados públicos para que possa haver o controle social têm que ser compreendidos por quem não é técnico. É óbvio que há questões que não podem ser desdobradas de forma superssimplificada, porque isso também requereria recursos públicos, tempo e energia. Nesse caso, chega-se a um limite, mas é preciso que os dados compartilhados com o público sejam acessíveis.
Essa é uma preocupação que temos tido, no âmbito do MPF, na Relatoria Especial sobre Dívida Pública, que se mantém na 1ª Câmara de Coordenação e Revisão, da qual participo como Relatora. Tenho o colega Marcos Costa como Relator-Adjunto. A nossa preocupação é tentar fomentar a ideia de que o poder público, por meio dos portais que publicam os dados periódicos sobre a dívida pública, permita ao cidadão comum, ao cidadão que não é técnico, ter certa compreensão pelo menos daquela informação mais global ou menos sofisticada. É importante que a informação possa ser compreendida. Parece-me que isso está contemplado no projeto, pelo menos como premissa.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Samantha, seu tempo se esgotou.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Sim, dispõe de mais 2 minutos.
Eu gostaria de destacar dois pontos que são fundamentais. Um deles já foi mencionado, que é a questão do DENASUS, do sistema nacional de auditoria da saúde, com a possibilidade de acesso ao plano anual de auditoria pelo Ministério Público e pelos Tribunais de Contas em tempo real. Podem acompanhar essas auditorias, as visitas técnicas e as inspeções e prevenir problemas, pedindo eventualmente aprofundamentos e usando os dados que já estejam disponíveis para as ações cabíveis. Isso é muito relevante, é algo que data dos anos 90 e, enfim, o projeto contempla de maneira crucial, mais importante.
Outro ponto, que vem na Emenda nº 2, proposta pelo Relator do projeto, refere-se às condições e à capacidade de rastreio, de comparação e de fiscalização, em sentido estrito, sobre a aplicação de verbas de origem federal nas políticas públicas, principalmente na saúde, verbas repassadas aos entes subnacionais, que muitas vezes as repassam a organizações do terceiro setor.
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O projeto e principalmente a Emenda nº 2 preveem que todos os entes públicos passem a fazer as suas compras por meio do portal nacional de compras públicas e a prestar as suas contas na Plataforma +Brasil. Isso é muito importante, porque vai ser possível um acompanhamento mais pari passu do uso desses recursos. Vai ser uma obrigação informar se haverá uma rastreabilidade efetiva do uso dos recursos, de forma imediata ou em curto prazo, evitando-se eventualmente a prescrição, principalmente no caso de improbidade, cujo prazo é muito curto.
Isso permitirá também verificar a qualidade da alocação de recursos nas políticas públicas realizadas pelos entes da Federação de maneira cooperativa, porque, muitas vezes, a verba é federal ou a maior parte dela é federal, e os Estados, em princípio, é que executam o serviço. Então, isso é importante não só para o controle jurídico, fiscal e financeiro e mesmo para um controle de aplicação do dinheiro, que é feito pelos órgãos de controle, inclusive pelo Ministério Público, mas também para o próprio controle social.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Muito obrigado, Samantha Chantal, Subprocuradora-Geral da República.
Eu queria começar parabenizando a CTASP, o Deputado Leônidas e o Relator por convidarem para esta audiência pública uma entidade que representa, na verdade, os gestores públicos. Nós somos o objeto de trabalho, por assim dizer, da fiscalização que aqui discutimos. Nós entendemos que essa diversidade de pontos de vista é absolutamente essencial. Eu espero conseguir aqui transmitir um pouco das nossas visões e das nossas contribuições para esse processo, que, aliás, é fantástico.
O PLP traz alguns avanços que merecem ser comentados aqui. Até do ponto de vista da gestão pública, ele vai permitir uma qualidade de avaliação de políticas públicas e de conhecimento dos gastos que hoje não existe. Então, esse sistema centralizado, com informações padronizadas de todos os entes federados e da União, é uma ferramenta gigantesca para já sabermos medir e avaliar a qualidade do gasto. Por que um Município vai gastar mais e outro menos? Vamos conseguir fazer esse tipo de discussão e vamos ser capazes, portanto, de aprender muito com relação à eficiência, sobretudo, do investimento do recurso público.
Entendemos ainda que esse sistema ser apontado como fonte primária é algo magistral, porque um problema que temos, com enorme recorrência, é a criação de sistemas que se tornam meros trabalhos adicionais. Portanto, atividades redundantes são impostas aos servidores e não geram produto ou qualquer tipo de ganho público. Então, o fato de esse sistema novo ser não só central como também fonte primária de quaisquer outras informações evita esse tipo de redundância.
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Nós trazemos algumas visões do processo. Talvez muito da nossa preocupação seja conseguir transmitir à área de controle, seja interno, seja externo, a importância de haver muito zelo para diferenciar o joio do trigo. Uma fiscalização que aponte um gestor, de forma errônea, como culpado não precisa terminar com o equivalente ao trânsito julgado para que a carreira dessa pessoa seja seriamente ameaçada. Então, este é o nosso pedido nº 1: que essa preocupação seja traduzida no texto.
Temos propostas muito específicas para que o texto seja aperfeiçoado nesse sentido. Uma delas é a própria implementação do sistema, logo ali no art. 5º, em que é dada ao TCU a prerrogativa, já bastante natural, de fiscalizar o processo de implementação do sistema. Talvez, entretanto, faça mais sentido o TCU participar do processo, também orientando, porque nós estamos falando de uma ferramenta de trabalho, não da execução de uma política finalista necessariamente. Isso nos aproxima um pouco da compreensão dos problemas e da forma como o sistema está sendo implantado, para maximizar o seu uso por todos aqueles a quem o sistema é voltado, precisamente, dentre outros, os Tribunais de Contas.
Nós também trazemos o ponto de que não é um debate novo, não é um debate fácil, mas é muito importante que isso seja mais bem explorado no art. 10º — embora já esteja fantástico —, quando cobra uma análise para ver se há grave dano ao Erário e para se fazer a paralisação de um bem ou de um serviço público.
Esse é um debate eterno. Nós já sabemos disso. Já existe muita produção acadêmica sobre isso. Mas talvez seja interessante, nesse dispositivo, ser acrescido um texto sobre se considerar, na avaliação do dano, do prejuízo financeiro, o custo de se deixar a obra interrompida ou de se interromper o serviço para os beneficiários.
Nós temos um problema — talvez essa visão seja um vício da gestão pública brasileira, e acho que se estende aos órgãos de fiscalização — de vermos o Orçamento como um fim em si. Não vemos o Orçamento como um meio que foi criado para entregar bens e serviços públicos à população. Então, às vezes, nós trabalhamos com a ideia, sobretudo quando trazemos uma lógica muito fiscalista, de que o Orçamento é para não ser gasto. E, na verdade, a eficiência desejada é o melhor resultado para o cidadão de cada real investido.
Então, há essa lógica de se pesar o impacto direto na sociedade ou em específicas comunidades, dependendo do que se está tratando. Nós entendemos que podemos melhorar a qualidade das decisões relacionadas à fiscalização, de forma a evitar obras paradas, que acabam, em si, perdendo o investimento que já foi feito. Talvez esse seja o caso mais clássico. Sabemos que há até mesmo outros projetos que tramitam na Casa e que versam sobre isso. A ideia seria a de que a lei complementar contivesse uma menção a isso, incorporasse um pouco mais desse dispositivo de avaliação de custo-benefício na decisão final do órgão fiscalizador.
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Isso seria talvez uma lógica orientada ao resultado e é uma preocupação muito grande, sobretudo porque, muitas vezes, a análise processual se sobrepõe ao resultado efetivo. E isso nos leva, logo mais, a ver o art. 17, inciso II, § 2º, em que se faz uma discussão sobre as avaliações mais programáticas, que são sobre a qualidade, e não sobre como é utilizado o recurso público.
Nós entendemos que esse talvez seja o ponto menos explorado e trabalhado hoje: essa fiscalização que ajuda a aumentar a eficiência e a entrega e que não é, portanto, uma fiscalização punitiva, mas um olhar de fora que pode contribuir para aperfeiçoar o fluxo e a forma como é implementada a política pública.
Além disso, essa fiscalização pode casar bem com um dispositivo da Constituição Federal — o qual está previsto desde 1998 no § 3º do art. 37, e há de ser regulamentado um dia — que trata da possibilidade de o cidadão participar da avaliação do serviço público. Isso é fundamental, porque uma das agruras por que passamos hoje no serviço público é o fato de que existe uma visão de que nós servidores — e passamos muito por isso nos últimos anos, inclusive os de carreira das instituições de fiscalização —, por termos a estabilidade no serviço, tornamo-nos preguiçosos, e a nossa preguiça faz com que a qualidade do serviço público seja baixa.
Nós achamos muito importante que se implemente e se regulamente esse dispositivo, para que o cidadão possa dizer por que a sua consulta foi ruim — e aqui fica um apelo adicional, fora do que trata o tema específico do PLP, mas que talvez se some à capacidade de esse PLP melhorar a nossa fiscalização no Brasil e, dessa forma, induzir a uma implementação de política pública de maneira mais eficiente com relação ao gasto público. Foi porque o médico não lhe deu bola, ou porque a enfermeira não sabia o que estava fazendo, ou porque não tinha o Tylenol para o seu filho que estava com febre, ou porque não havia sala de consulta, ou porque o médico não tinha estetoscópio, ou porque o prédio estava com infiltrações e era insalubre?
Nós precisamos entender, na verdade, o que impacta na qualidade do serviço prestado, para que isso possa orientar as decisões de investimento e gasto público. Hoje nós absolutamente não fazemos isso. A única avaliação que temos são pesquisas abrangentes de percepção do cidadão. "O serviço público é bom ou ruim?" "Ah, é ruim". O quê? Onde? Qual é o serviço? Qual é o setor? Quem é o gestor? É o Município, o Estado ou a União? É muito importante trazermos a essência dessa dimensão nesse ponto, e talvez aqui já possa existir um conector — espero que sim — com essa regulamentação futura do art. 37, § 3º, da Constituição Federal.
Fica uma dúvida com relação ao art. 26. O fundo que é previsto para poder modernizar todas as entidades de fiscalização fica sob gestão do Tribunal de Contas da União, mas entra no teto de gastos do Executivo. E isso fica um pouco confuso, até porque o teto de gastos do Executivo hoje é um destruidor de políticas públicas. O teto de gastos faz com que o orçamento público deixe de ser utilizado para financiar bens e serviços públicos à população para garantir que esse recurso seja utilizado para o pagamento da dívida pública, que é uma das obrigações orçamentárias, mas jamais a prioritária. Afinal de contas, não teria por que haver orçamento público, se a prioridade não fossem os bens e serviços públicos.
Então, fica a questão prática aqui: afinal de contas, por que fica debaixo do teto do Executivo o fundo que é para modernizar a fiscalização e, nesse caso, os tribunais de contas, que estão relacionados ao Poder Legislativo?
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Fica ainda uma sugestão para que, dentro do comitê que se prevê, com vários colegiados, e colegiados de controle social por excelência — inclusive uma parabenização por sua concepção é merecida — seja incluída ou prevista, talvez, de maneira mais específica, a participação das Controladorias Gerais do Executivo.
Talvez tenha sido uma interpretação incorreta da minha parte e, nesse caso, peço perdão, mas a impressão que tenho é que não há uma previsão explícita de que as Controladorias Gerais poderão participar e contribuir para as melhorias do processo de fiscalização. O Executivo fica meramente passivo, tendo apenas o compromisso de implementar o portal centralizado. Sendo esse o caso, nós propomos que haja uma previsão ou, pelo menos, seja facultada a inclusão das Controladorias, porque tenho certeza de que elas podem somar o conhecimento, a informação e a visão de desenvolvimento produzida no âmbito da fiscalização. Afinal, as Controladorias vão dizer para nós gestores a melhor forma de se fazer isso.
E o último apelo que nós tentamos fazer é para que os gestores públicos e os fiscais, os auditores de contas, tenham a mesma formação sobre as normas — acho que a Dra. Samantha colocou isso muito bem —, para se garantir uma isonomia, para se trazer uma lógica de precedentes que transfira uma segurança jurídica para o gestor.
O impacto da falta disso é que o gestor honesto fica com medo de assumir uma função, porque ele não tem uma cobertura de advogados, de patrimônio. Esse é um dinheiro que jamais retorna ao gestor. O que gasta em sua defesa é um dinheiro que não lhe é devolvido; o gestor não vai reaver esse dinheiro. Então, nós temos que pensar também um pouco na eficiência e no interesse da administração pública em levar a cabo processos que às vezes não mereceriam prosseguir, se fosse dirimida, logo de início, a percepção de que é uma questão de interpretação divergente de normas, e não de má-fé. Eu sei que a Lei de Improbidade Administrativa traz mudanças nessa área, algumas talvez positivas, mas nós entendemos que não podemos ficar restritos àquele âmbito. Isso teria que se tornar um aspecto conceitual — usando mais uma vez as palavras da Dra. Samantha — para garantirmos a segurança jurídica.
Por isso, nós sugerimos que, quando o auditor de contas fizer o seu parecer, dentro das suas obrigações, às quais ele não pode renunciar, que seja escrita a sequência lógica que o leva a ver os fatos e concluir qualquer coisa referente ao gestor. Deveria ser obrigatório que fosse escrito, cuidadosamente, esse encadeamento lógico, para permitir a argumentação e a discussão depois. Então, não se trata de tolher a liberdade, de forma alguma, mas apenas de garantir que os autos estejam bastante completos, a ponto de assegurar que haja uma possibilidade de defesa por parte dos gestores. Afinal, sou porta-voz deles aqui.
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Por fim, que se leve em consideração, talvez como princípio, a questão da inovação, que requer alguma tolerância ao erro. Talvez, na avaliação de risco que menciona o art. 6º, possa ali haver, na indicação de que há que se regulamentar qual é o risco tolerável quando se fala de inovação.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Muito obrigado, Pedro Pontual, que foi literalmente pontual.
O SR. EDILSON DE SOUZA SILVA - Sr. Presidente, eminente Deputado Leônidas Cristino, na sua pessoa, cumprimento todos os Parlamentares que compõem esta Casa do Povo, a Casa de Leis.
Em nome da ATRICON, aqui represento o Presidente Cezar Miola e todos os colegas conselheiros e conselheiros substitutos dos Tribunais de Contas do Brasil. É um prazer muito grande estar aqui neste momento e saúdo os conselheiros que me acompanham, o Conselheiro Nelson Pellegrino, o Presidente Michel, a Conselheira Soraia, o Conselheiro Carlos Ranna.
Na pessoa do Dr. Odilon, meu caro amigo, eu cumprimento os demais colegas, auditores, servidores, colaboradores que aqui fizeram uso da palavra.
Uma visão minha e da ATRICON é a de que sempre esteve aberta ao diálogo, e diálogo é essencial. Na pessoa do nosso Presidente, na pessoa de cada um dos Diretores da ATRICON, Sr. Presidente, temos homens e mulheres abertos ao diálogo. Consenso se constrói através de visões diferentes e com diálogo.
Penso eu, data venia, que a ATRICON deveria ter sido chamada — e eu disse isso para a Dra. Thaisse, que é testemunha disso —, Dr. Ismar Viana, para elaborarmos um projeto de lei em conjunto. É lógico que a discussão acirra os ânimos, mas nós teríamos saído com um consenso e com o compromisso de não questionar o que tivesse sido decidido por maioria. Quando esta Casa é demandada, os Srs. Parlamentares se debruçam sobre o tema e aprovam leis da forma como são encaminhadas, nós vemos surgirem muitos questionamentos jurídicos e o Supremo Tribunal Federal suspender algumas leis. Isso é triste porque se perde tempo, gasta-se dinheiro da República. E eu penso — alguém disse isso aqui; eu acho que foi a Dra. Thaisse — que nós devemos atuar pelo exemplo.
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Então, de antemão, eu quero dizer que a ATRICON apoia e tem lutado pelo fortalecimento do controle interno, que é essencial, está na Constituição — e está na Constituição, está valendo, tem que ser cumprido.
Quando ao apoio ao controle efetuado pelo Legislativo, quero dizer que nós atuamos em apoio ao Legislativo, que é o detentor do controle externo brasileiro.
No que diz respeito ao apoio à fixação de prazo, considero inadmissível que, durante muito tempo, os Tribunais de Contas, os órgãos de controle atuem e não haja a apreciação das contas dos Chefes dos Poderes Executivos nos seus mais diversos níveis federativos. Eles não são apreciados. Isso passa de 10 anos em alguns Estados. Isso é lamentável, não é, Dr. Odilon? Então, tem que haver um prazo para que todos atuem.
Nós também somos sociedade, nós também pagamos impostos e queremos ter a contraprestação de forma transparente, rígida, do nosso dinheiro que é aplicado. E os Srs. Parlamentares representam a nossa vontade e são a personificação da vontade do povo. Por isso eu enalteço esta Casa. Eu enalteço o Parlamento porque aqui se materializa a vontade do povo.
Quero dizer que, lamentavelmente, nós não fomos convidados. Foi um equívoco. Não estão aqui presentes a AMPCON, a AUDICON, a ABRACOM, o CNPTC, o IRB. A própria ATRICON veio de última hora. Eu acho que esses atores seriam fundamentais, junto com a ANTC, que é uma das idealizadoras desse projeto, que é válido.
A ATRICON vem trabalhando no objetivo de uniformizar procedimentos, de uniformizar diretrizes, de dar direção. É lógico que todas as organizações têm as suas anomalias. Atire pedra quem não as tem. Isso é bíblico. Mas nós estamos aqui para perseguir a eficiência, a eficácia dos atos da administração.
E a ATRICON tem feito isso com recursos dos associados. A ATRICON tem promovido, Sr. Presidente, Srs. Parlamentares, senhores presentes, auditores de controle externo — muitos sabem disso porque participam conosco —, o marco de medição de desempenho, que é uma ferramenta criada com base no INTOSAI, que é o organismo internacional. Nós fixamos diretrizes, resoluções de diretrizes, critérios, dimensões para avaliação dos tribunais, para que nós consigamos o nivelamento.
Novidade: os 33 Tribunais de Contas do Brasil participam. O TCU, que é um exemplo, que é uma diretriz, está conosco.
Com relação à questão dos portais, nós apoiamos e lutamos por isso. Querem um exemplo? O Programa Nacional de Transparência Pública, lançado pelos Tribunais de Contas, Dr. Odilon — e o Ministro Bruno Dantas assinou há pouco a participação do TCU nessa ferramenta. Todos os Tribunais de Contas estão atuando.
Sabe como conseguimos isso, Sr. Presidente? Com diálogo. Muitos foram os vencidos; outros, vencedores; mas imperou um consenso. Nós conseguimos aprovar esse programa com veiculação na Internet. Ele vai estar disponível para toda a sociedade brasileira. Todos os Municípios estarão presentes. Isso foi feito com a Associação de Controle Interno Brasileiro, que está conosco nessa parceria.
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Mas nós também temos que ter o cuidado de não demandar esta Casa, porque, como posso citar, existem 23 emendas constitucionais tratando de temas variados, desde a formação, a composição dos Tribunais de Contas até as suas competências. Se não me falha a memória, existem mais de 30 projetos de lei tramitando no Congresso, um conflitando com o outro. Isso é desperdício de recursos públicos — V.Exa. concorda comigo?
À ANTC, que nos ouve, às entidades que nos ouvem, fica lançado o desafio pela ATRICON. Podemos sentar, com a mediação do Congresso Nacional, e trabalhar um projeto de lei para dar à sociedade um exemplo de unidade, apesar das divergências, para que a sociedade — é essa, sim, como disse aqui alguém que me antecedeu — possa ter um serviço público de qualidade, com preços adequados ao mercado e com a transparência assegurada. O real fiscalizador do serviço público é o cidadão, que sou eu e que é você.
Então, Presidente, penso eu que nós deveríamos trilhar esse caminho, mas, lamentavelmente... Eu conversei com a Dra. Thaisse sobre isso, que nós deveríamos pegar esse projeto com o Dr. Ismar — liguei para ele, com a ordem do Presidente da ATRICON —, sentar, discutir e procurar juntos o Congresso Nacional para apresentar um projeto com uma solução que não tenha anomalias. Temos que deixar de lado o corporativismo e as paixões e temos que olhar para o cidadão, porque é ele que nos banca, é ele que nos paga. O cidadão tem esta Casa como a sua defensora, e é esta Casa aqui que tem que ser o justo juiz desta causa.
A Constituição Federal traz no seu texto a organização dos Tribunais de Contas, tendo como parâmetro o TCU, que é a nossa instituição federal. Diz lá que o TCU, com sede em Brasília, é integrado... Eu posso até ler aqui a redação, se os senhores me permitirem. Diz o seguinte o art. 73, na dicção exata: “O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96”. E o art. 96, quer queiramos ou não, quer concordemos ou não, traz a autogovernança, a autogestão das Cortes Judiciárias e dos Tribunais de Contas do Brasil, como também tem o Ministério Público. Então, traz os requisitos para os Ministros e a forma de composição, com participação do Congresso Nacional, inclusive.
Uma das anomalias que eu penso que existem, respeitosamente, e digo... Quem me conhece sabe que sou um dos árduos defensores da carreira de controle externo. Há que ter autonomia. Há que ter a manifestação do auditor, que tem que ser respeitada, e ele tem que ser enfrentado como qualquer sujeito da relação jurídica processual dentro do processo, com a autonomia e as garantias processuais.
Entretanto, Sr. Presidente e senhores colegas que aqui me ouvem, o texto comporta melhorias. Nós estamos dispostos a auxiliar nessas melhorias naquilo que nos couber.
Sr. Presidente, vejo eu que nós estamos com os avanços que esse projeto de lei traz, e já os vimos aqui — não quero repetir o que eu disse que a ATRICON já apoia. Com tudo isso nós estamos de acordo: a transparência, o fortalecimento do controle externo, o fortalecimento do Ministério Público. Entretanto, há uns pontos que o próprio Supremo Tribunal Federal já pacificou.
O Dr. Odilon trouxe alguns temas aqui, mas há outros.
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16:19
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Até hoje o Ministério Público de Contas fica naquele vai e vem. Por quê? O Dr. Odilon foi muito feliz — é um mestre no que fala — quando disse aqui que o Judiciário tem a primeira instância, a segunda instância e a que alguns chamam de terceira instância, mas que não é terceira instância, são os Tribunais Superiores. Nós temos visto que existem as regras processuais, o juiz de primeiro grau, o juiz de segundo grau, os Ministros. Todos têm uma nomenclatura, mas são juízes. Nós somos juízes de contas também.
Então, existem as regras, mas o Constituinte, esta Casa, representando o povo, criou — e eu sempre costumo falar isso — um monstro chamado “Tribunais de Contas”. O poder que deram aos Tribunais de Contas não foi dado ao Judiciário em alguns casos. Os Tribunais de Contas, e aí não tem conselheiro, não tem Ministro, não tem auditor, como alguém falou aqui, decide quem investiga e o que se investiga nas auditorias e julga isso. Não está satisfeito? Recorre a mim. Não é assim, Dr. Odilon? Essa é a regra constitucional. Basicamente, se eu pudesse, separaria o Ministério Público para lá, colocaria as auditorias para lá, mas o Constituinte não quis isso. E essas normas são questionadas, e nós vamos citá-las aqui no Supremo Tribunal Federal. Algumas delas estão tramitando, e outras já estão julgadas, com trânsito em julgado.
Então, nós vemos que, apesar do projeto ser muito bom — repito, a ATRICON apoia o projeto —, ele comporta melhorias. Vimos muitas questões corporativas. Querem um exemplo disso? Estamos criando um superórgão. Cada Tribunal tem a sua Secretaria de Controle Externo, como o TCU tem as Secretarias, as SECEXs, mas nem por isso ela é um órgão autônomo, é essencial. A figura do auditor é essencial, e ele pode representar a um órgão autônomo. O texto garante inclusive que qualquer um pode representar diretamente a esse órgão, pelo menos é o que está dito, ou eu estou sendo infeliz na interpretação e, se assim for, peço desculpas por isso. Acho que isso podemos e devemos corrigir. É garantir, sim, que os conselheiros... Se é para regular a formação, a organização dos Tribunais de Contas, nós estamos juntos.
Colocamos quais são os requisitos, porque a Constituição já diz quais são eles para que alguém seja membro dos Tribunais de Contas. No Tribunal de Contas de Rondônia, Sr. Presidente, por sugestão do tribunal — o Parlamento aceitou isso lá —, nós levamos a ideia, e os Deputados fizeram o que eu propus à Dra. Thaisse, o que eu propus ao Dr. Ismar, que trabalhássemos e entregássemos um projeto ao Congresso Nacional em conjunto, numa Comissão, vindo todo mundo, para demonstrar unidade. E lá nós apresentamos um projeto à Assembleia Legislativa, que o aprovou, porque os critérios de idoneidade moral e reputação ilibada eram muito rarefeitos. Nós inserimos lá, Dr. Odilon, os critérios da Lei da Ficha Limpa, que está na Constituição do nosso Estado, e o Tribunal de Contas de Rondônia já negou nomeação de quem não preenchia os requisitos. E eu sou o Corregedor e tive o prazer de fazer isso, o que farei novamente agora na indicação que pode haver lá.
Então, Sr. Presidente, quem deve ser essencial e permanente, tal qual o Ministério Público, é o Tribunal de Contas. Agora, aos seus membros, aos membros do Ministério Público, aos auditores de controle externo devem ser asseguradas a independência nas suas manifestações e regras claras de responsabilidade e de prerrogativa de funções — também aos conselheiros, aos conselheiros substitutos, a todos —, criando-se inclusive as vedações legais.
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O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Eu pediria a V.Sa. para concluir. Depois eu vou fazer uma observação sobre o que V.Sa. disse com relação aos convites.
Então, Presidente, na transparência dos portais da despesa do Tribunal de Contas, isso está lá nas corregedorias. Vamos publicar — e eu acho que esta é uma medida respeitada, a Lei de Proteção de Dados — os dados de eventual sindicância ou de processo administrativo contra membros. Mas temos que colocar também os dados contra auditores e contra todos os servidores do tribunal. Nós temos que tratar a atividade-meio e a atividade-fim dos tribunais na própria lei. Tem-se que destacar não só conselheiros, mas também auditores de controle externo.
Da mesma forma, no fundo que fica sob a Presidência do TCU estão lá os auditores, mas não estão os membros dos tribunais. Por que essa distinção? Por que não estão lá, Presidente? Então, há algumas anomalias aí.
A Presidência do CNPTC vai para o TCU? Concordamos. Mas tem que haver uma eleição, um rodízio, tal qual o colégio nacional de Presidentes do Poder Judiciário, do Ministério Público. Tem-se que criar o Conselho Nacional de Auditores de Controle Externo, com restrição de cargos em comissão em gabinetes, 10%. Vamos pegar o Estado do Amapá, que tem 16 Municípios, com o Estado de Minas Gerais, que tem 853 Municípios: a simetria não pode ser matemática, nós temos que seguir a simetria guardando essas peculiaridades.
Então, Presidente, há essas questões, e nós precisamos enfrentá-las. E digo que nós não estamos aqui para tumultuar, para questionar o projeto, mas para contribuir, de forma madura, sábia, serena, com a construção de um modelo.
Para tanto, Presidente, nós vamos requerer a realização de audiência pública nos 27 Estados da Federação para ampliar esse debate, para que este Parlamento e os atores envolvidos conheçam as peculiaridades de cada um. Precisamos debater esse tema e apresentar um projeto final, para que ele seja aprovado, com o compromisso de todos, e ninguém questionar a lisura dele.
Se V.Exa. me permite, eu gostaria de ler uma jurisprudência, só para que fique registrada. Ela diz que no Estado da Bahia, em que os auditores de controle externo estavam com uma aproximação legal e conduzida a uma comparação de conselheiros substitutos, o Supremo Tribunal Federal foi lá e disse: "Não pode".
30. As normas constitucionais baianas foram disciplinadas em preceitos legais que buscaram, paulatinamente, aproximar os auditores de seu Tribunal de Contas daquela categoria especial de auditores prevista no art. 73 da Constituição da República, cargos essencialmente díspares — ou seja, os auditores se aproximam aos conselheiros substitutos.
31. Se validada a norma, ter-se-ia quase uma centena de servidores estaduais adquirindo qualidades inerentes aos magistrados e, mais grave, autorizaria que ocupantes de cargo diverso daquele previsto na Constituição Federal sucedesse, em definitivo, Conselheiros do Tribunal de Contas da Bahia.
O cargo de auditor do Tribunal de Contas, como previsto na Constituição da República, não tem como paradigma os demais cargos — no caso dos auditores de controle externo — que compõem os quadros técnicos dos Tribunais de Contas.
Espelha-se no cargo de ministro (no caso do Tribunal de Contas da União) ou, nos Estados, no de conselheiro (...).
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Essa equivalência conduziu o Tribunal de Contas da União a denominá-los conselheiros substitutos para fazer essa diferença. Antigamente, esses auditores eram chamados de técnicos. Em parceria — a ANTC e a ATRICON —, trabalhamos Brasil afora para que eles fossem, então, denominados auditores de controle externo.
A despeito da similitude da terminologia adotada pelo legislador baiano, o cargo de auditor mencionado na legislação questionada — ou seja, auditor de controle externo — não se equivale ao cargo descrito na Constituição da República — de Ministro, que é o auditor substituto. A tentativa de enquadramento legislativo engendrada com o objetivo de equipar tais cargos, de estatura e atribuições diversas, contraria a condição para investidura em cargos públicos, o concurso público, nos termos (...) da Constituição Federal.
Quero dizer o seguinte: a presidência, a instrução e o julgamento de processo estão adstritos ao julgador. Quem estabelece isso é a norma constitucional de processo e o Código de Processo Civil. Eu acho que precisamos também discutir que o auditor deve ter garantidas as suas prerrogativas, ter a sua independência e ter um arcabouço jurídico de proteção, mas não se pode atribuir a ele uma competência que a Constituição não lhe deu.
O tempo é curto. Nós estamos abertos ao diálogo, Presidente, para contribuir. Queremos somar esforços com a ANTC, com todas as associações, com todos os atores aqui presentes, para sentarmos todos juntos — e esse é o grande desafio, Dr. Odilon, Sr. Presidente — e trabalharmos um texto que ninguém questione e que o Parlamento possa aprovar à unanimidade, se Deus quiser. Contribuiremos, assim, para o aperfeiçoamento da fiscalização financeira da administração pública e asseguraremos àquele que é o dono da coisa que tem gente que faz, tem gente que cuida, tem gente que tem interesse no atendimento dele. Eu também quero chegar ao hospital, à escola, andar pela rua e ter serviço público de qualidade.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Obrigado, Sr. Edilson de Souza Silva.
Quero fazer uma observação a V.Sa. Por onde passo eu tento ser justo. Nós convidamos muitas pessoas para participar desta audiência pública. Coloquei no grupo do WhatsApp de todos os Parlamentares desta Comissão o pedido, se fosse o caso, de indicação de convite. Dirigi-me a todos os membros desta Comissão e, por conseguinte, desta Casa.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Deixe-me terminar.
É praxe nesta Comissão, nas audiências públicas, termos em torno de dez palestrantes, senão fica inviável, e deve haver representatividade, senão não daria o resultado que queremos, que a Comissão quer e que o Parlamento quer.
Para uma matéria passar na Câmara dos Deputados deve haver uma sequência muito profunda de conhecimento daquela matéria. Demora muito tempo, nós temos que trabalhar com o consenso. É claro que o ideal seria todos aceitarem, mas é na média da possibilidade, para que o dispositivo possa tramitar e ser aprovado ou não.
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Se não houver um avanço, cada um tira a própria preocupação e coloca outra. Daí vamos debatendo e conseguindo, no momento em que for razoável, a votação do projeto de lei. O consenso é quase impossível. O desejo era esse, e é o meu desejo também, mas isso não acontece.
Nós convidamos os Parlamentares e pedimos que indicassem seus convidados. Esta Presidência fez isso, com muita clareza. Agora, esta audiência pública não é um ponto final nesse processo. Eu diria que é o começo. E fui eu, como Deputado, que pedi que esta audiência acontecesse, justamente para que pudéssemos discutir o assunto no primeiro momento.
O Relator disse nesta bancada: "Eu estou aberto para a discussão". Quando S.Exa. disse isso, foi autoexplicativo. Ele está aberto à discussão, para receber propostas, para melhorar o projeto, a fim de chegarmos ao ponto ótimo ou razoável de aprovação dessa matéria nesta Comissão e em outras duas. O projeto ainda vai tramitar em outras duas Comissões: a Comissão de Finanças e Tributação e a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania. Ainda há muito chão para essa matéria percorrer. Se depender desta Casa, nós vamos aprovar esse dispositivo, da forma que seja bom para a sociedade brasileira. Fiquem tranquilos com relação a isso.
O SR. HÉLIO COSTA (PSD - SC) - Não, eu cheguei agora. Vou esperar um tempo para depois me manifestar.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - A reunião já está quase acabando. V.Exa. fala agora ou não falará.
O SR. HÉLIO COSTA (PSD - SC) - Eu vou falar do Tribunal de Contas da União.
Os Tribunais de Contas são órgãos de assessoria do Poder Legislativo. O Tribunal de Contas da União está agindo além do que pode, entrando na Justiça Eleitoral, dando opiniões, entrando em vários assuntos que não fazem parte de suas prerrogativas. Os Tribunais de Contas dos Estados não entram em assuntos políticos, mas o Tribunal de Contas da União quer fazer o que não pode. Essa não é prerrogativa do Tribunal de Contas da União. A atribuição desse órgão é apenas de assessoramento do Poder Legislativo. É isso que eu acho. Sempre ouvi: "TCU, TCU, TCU". Eu nunca vi o TCU fazer tanta coisa fora de suas competências, com fiscalização, fiscalização, fiscalização, para que tudo saia certo, não passe nada errado, nada de corrupção.
Sabemos que não são feitos concursos para conselheiros nos Estados. Todos são Deputados, que vão para lá para ter um salário de Deputado até o fim da vida. Em Santa Catarina houve o caso de um Deputado que saiu do mandato e foi para o tribunal. Ele completou o tempo de aposentadoria, voltou a concorrer a uma vaga para Deputado Estadual e se elegeu.
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O político que for para os Tribunais de Contas dos Estados — alguns Municípios também têm tribunal — não pode voltar ao Legislativo. Esta é uma ideia minha: ele não pode voltar ao Poder Legislativo, já que saiu dali para um Tribunal de Contas, que não é acusador, é fiscalizador. Essa é a minha opinião.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Muito obrigado, Deputado Hélio.
O SR. NELSON PELLEGRINO - Sr. Presidente, eu vou procurar ser breve. Primeiro, quero cumprimentar V.Exa. e parabenizá-lo pela condução dos trabalhos. Cumprimento o Conselheiro Edilson, os demais conselheiros, o Deputado Hélio Costa, todos os auditores e todos aqueles que participam desta reunião.
Como não sou palestrante, só queria fazer algumas observações. A primeira é que nós temos concordância em 90% do mérito do projeto. Não tenha dúvida de que todo mundo quer fiscalizar, todo mundo quer uniformidade de jurisprudência, todo mundo quer a melhor forma de exercer a fiscalização. Mas eu penso que parte desse projeto é inconstitucional. Por quê? Ele trata de matéria constitucional. Não é matéria nem de projeto de lei complementar nem de lei ordinária.
O Constituinte de 1988 pensou no modelo dos Tribunais de Contas. Primeiro, ele pensou que os Tribunais de Contas são uma instância técnica, mas também uma instância de mediação. Por que ele disse isso? Ele estabeleceu as composições: sete membros nos Tribunais de Contas estaduais e nove membros no Tribunal de Contas da União, em que 60% são indicados pelo Poder Legislativo, a maioria, e 40%, pelo Poder Executivo, reservando-se vagas para o Ministério Público e para os auditores, os conselheiros substitutos. Esse é o desenho que o Constituinte fez. Para mudar esse desenho, é preciso mudar a Constituição.
Segundo, ao contrário do sistema judiciário, que é hierarquizado, em que há a primeira, a segunda, a terceira e a quarta instâncias, o Supremo Tribunal Federal é guardião da Constituição e dá a palavra final sobre a interpretação da Constituição, no sistema de controle não existe isso. O Tribunal de Contas da União não é o órgão de cúpula do sistema — poderia até ser, mas não é. O Tribunal de Contas da União fiscaliza e estabelece normas para a União — embora todos nós conselheiros, nos nossos julgados, muitas vezes utilizamos acórdão do Tribunal de Contas da União, mas não estamos vinculados à decisão do TCU —, ao contrário do Judiciário, em que decisões do STJ e do STF têm que ser seguidas obrigatoriamente quando se trata de matéria de repercussão geral. Então, a Constituição tem que ser modificada, o sistema tem que ser modificado.
Há várias legislações que já uniformizam a interpretação. Nós temos a Lei nº 4.320, que estabelece normas para os orçamentos, nós temos a Lei de Responsabilidade Fiscal, a LINBD, a Lei de Licitações. Todas essas são normas gerais, uniformizadoras do entendimento. Mas uma coisa não tem jeito: o texto da lei serve para ser interpretado e aplicado. E, na hora de interpretá-lo e aplicá-lo, cabe à Corte colegiadamente fazer isso. E foi isso o que a Constituinte estabeleceu, que a palavra final é do colegiado. Os auditores no meu tribunal têm autonomia para emitir seus pareceres, toda a autonomia do mundo, mas a palavra final é do colegiado. Essa questão para mim está clara, a não ser que se mude a Constituição.
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Eu penso que há aspectos desse projeto que invadem a autonomia dos Tribunais de Contas no que diz respeito à sua organização e à forma de estruturação interna. Normas gerais que estão previstas na Constituição são as que elenquei, e há muitas mais, mas os Tribunais de Contas têm autonomia para fazer sua organização funcional e estabelecer como essa organização será feita.
Não podemos fazer confusão entre normas gerais. Essas normas são importantes, estão regulamentadas. Tive assento nesta Casa por quase 24 anos. Fui membro da Comissão de Constituição e Justiça, desta Comissão e de outras Comissões. O Conselheiro Edilson já disse qual é o sentimento dos conselheiros. Eles querem dialogar, debater. Agora, esta Casa tem um filtro do qual não vai abrir mão, que é o filtro da constitucionalidade, da legalidade. Esta é uma Casa de Leis, uma Casa de diálogo, e tenho certeza de que, por meio do diálogo e da observância da Constituição e das leis, poderemos chegar a algum consenso — os 90% — em relação ao que está no projeto.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Obrigado, Conselheiro Nelson Pellegrino.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Repito, debates só como Parlamentar. V.Sa. já falou.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Só um minuto, porque, primeiro, eu vou falar.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Sou o Presidente desta Comissão. Não posso dar o meu posicionamento a respeito dessa matéria nem sobre nenhuma matéria que tramite nesta Comissão, porque não seria razoável. Porém, essa matéria ainda vai para duas Comissões. Se, por acaso, ela for inconstitucional, irá passar pela Comissão de Constituição e Justiça, que é a última, para depois ir ao Plenário da Câmara dos Deputados e, em seguida, ao Senado Federal. Ainda há uma estrada muito longa.
A intenção desta Mesa Diretora da Comissão é justamente debater aquilo que for possível, no tempo que for preciso. Se for necessária outra audiência pública, iremos convocá-la. Se alguém precisar de uma conversa comigo, com o Relator, com o autor da matéria, para avançarmos, estamos à disposição, porque o que queremos é um dispositivo legal que seja bom para a sociedade brasileira. É isso o que eu quero. É isso o que nós queremos como Parlamentares. Coloco isso com muita ênfase.
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Só para se ter ideia, nesta semana inteira eu estou participando de trabalhos como membro da ATRICON. Nós estamos trabalhando a participação do sistema do Tribunal de Contas no PNCP. Como podemos viabilizar que o PNCP seja esse instrumento, essa ferramenta absolutamente relevante para que se possa ter todos os dados do Brasil inteiro, das contas públicas de todos os mais de 5 mil Municípios? Não há medida mais importante do que essa para dar transparência a algo absolutamente relevante.
Temos também algumas divergências pontuais, conceituais, acerca de pontos que nós também entendemos inconstitucionais. Mas não há nada como uma discussão, uma conversa. Nós estamos abertos a verificar onde podemos atender melhor a sociedade. Nós, evidentemente, estamos sempre abertos e à vontade.
Estou muito feliz em estar aqui. Na hora em que precisarem, vamos estar à disposição para fazer essa discussão em bom nível, em bom tom, evidentemente, dentro das características que o próprio legislador definiu para os Tribunais de Contas. Tribunal de Contas não é para amadores, porque é um modelo que requer um equilíbrio muito grande entre todos esses atores, que estão juntos em uma única instituição, com competências e funções definidas.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Obrigado, Soraia, que falou como engenheira, de forma muito cartesiana.
Este é um ponto de justiça, sim. O Conselheiro Edilson certamente não teve essa intenção, mas ele disse que o projeto e este debate foram frutos do corporativismo. Esclareço que fizemos um esforço enorme para sugerir nomes da forma mais plural possível: o Ministério Público Federal, a sociedade civil, os gestores, o controle interno, os conselheiros, os auditores. Então, se há algum aspecto corporativista, não se deve à parte dos auditores. Eu não diria que me senti ofendida, mas, no mínimo, bastante desconfortável ao ver um debate como este ser qualificado de corporativista, quando queremos ouvir o gestor que é fiscalizado, quando queremos ouvir a sociedade que paga os nossos salários, entende, conselheiro? Então, corporativista não foi.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - O conselheiro já entendeu, e eu também entendi. Este debate vai ser muito bom.
O SR. PRESIDENTE (Leônidas Cristino. PDT - CE) - Agradeço aos senhores e às senhoras convidados a ilustre presença.
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RF
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