4ª SESSÃO LEGISLATIVA ORDINÁRIA DA 56 ª LEGISLATURA
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização
(Audiência Pública Extraordinária (semipresencial))
Em 21 de Junho de 2022 (Terça-Feira)
às 15 horas
Horário (Texto com redação final.)
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O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Declaro iniciada a 2ª Reunião de Audiência Pública da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, do Congresso Nacional.
Esta reunião foi convocada com a finalidade atender o Requerimento nº 4, de 2022, da CMO, de minha autoria, aprovado na 3ª Reunião Deliberativa Extraordinária, para discutir a aplicabilidade do art. 166-A, da Constituição Federal, sobre transferência especial e transferência com modalidade definida às programações orçamentárias incluídas ou acrescidas por emendas de bancada estadual.
Informo que a reunião ocorre de forma semipresencial. Pode haver Parlamentares presentes no plenário e Parlamentares participando de forma virtual, através da plataforma Zoom.
Informo ainda que há convidados participando de forma virtual.
Para melhor ordenamento dos trabalhos, comunico que, de acordo com o estabelecido no art. 15, inciso III, da Resolução nº 1, de 2006, do Congresso Nacional, os palestrantes disporão de 15 minutos, prorrogáveis, para sua exposição.
Conforme estipulado no art. 94, §§ 2º e 3º, do Regimento Interno do Senado Federal, combinado com art. 256, § 5º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, terminada a apresentação dos expositores, os Srs. Parlamentares inscritos para interpelar os expositores poderão fazê-lo estritamente sobre o assunto da exposição, pelo prazo de 3 minutos, tendo os interpelados igual tempo para responder, facultadas a réplica e a tréplica, pelo prazo de 3 minutos.
Informo ainda que as apresentações dos palestrantes estão disponíveis na página da Comissão, no site da Câmara dos Deputados.
A lista de inscrição para o debate está aberta.
Vou convidar os palestrantes para fazerem parte da Mesa. Antes, porém, informo que o Conselho Nacional de Política Fazendária — CONFAZ e a Frente Nacional de Prefeitos encaminharam comunicado agradecendo o convite e informando que não enviariam representantes.
Quero chamar a Sra. Regina Lemos de Andrade, Diretora do Departamento de Transferências da União, do Ministério da Economia. Seja bem-vinda, Sra. Regina.
Quero chamar também a Sra. Mariana Marreco Cerqueira, Coordenadora-Geral de Análise, Informações e Execução de Transferências Financeiras Intergovernamentais, da Secretaria do Tesouro Nacional — COINT/STN; o Sr. Eugenio Greggianin, Diretor da Coordenação de Legislação e Normas Orçamentárias, da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados; o Sr. Diogo Antunes, da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal; o Sr. Alessandro Aurélio Caldeira, Secretário de Macroavaliação Governamental do Tribunal de Contas da União. Sejam bem-vindos.
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O Sr. Paulo Ziulkoski, Presidente da Confederação Nacional de Municípios — CNM, participará virtualmente, assim como o Sr. Diogo Borges, Presidente da Associação Tocantinense de Municípios.
Ao dar início a esta audiência pública, eu gostaria, mais uma vez, de agradecer a presença de todos os convidados. Com certeza, faremos aqui um debate muito rico. Agradeço à Deputada Adriana Ventura, ao Deputado Edilázio Júnior, meu colega e vizinho, ao Deputado Hélio Leite e a toda a assessoria e Consultoria da Casa, que se fazem presentes e, sem dúvida alguma, enxergam, nesta audiência pública, uma oportunidade de debater formas e mecanismos de facilitar o acesso aos recursos públicos federais lá na ponta, nos Municípios.
Eu preparei uma pequena apresentação, que gostaria que fosse colocada em tela. Ela expõe bem os motivos para que eu pudesse fazer com que esse debate fosse levado adiante. No ano de 2021, em meio a toda a pandemia, inclusive com os atrasos que tivemos na aprovação do Orçamento, eu tive a satisfação de estar como Coordenador da bancada federal do Tocantins e de ter ajudado e apoiado Estado a obter os recursos.
Uma das questões que nós avaliamos e verificamos foi a dificuldade de fazer com que esses recursos das bancadas federais chegassem de forma mais ágil lá na ponta. Nós temos, com as emendas de transferências especiais, nas impositivas individuais, um mecanismo célere, que tem ajudado os Municípios a se desenvolverem mais rapidamente. Com isso, nós pretendemos, a partir das emendas ao Orçamento, que o nosso principal objetivo seja alcançado de forma mais eficaz: fazer com que os recursos cheguem e se transformem efetivamente em obras.
Sem mais delongas, está aí apresentação.
(Segue-se exibição de imagens.)
Neste primeiro eslaide, eu apresento as emendas da bancada estadual de modalidade definida, que são as RP7, do Estado do Tocantins. Em 2019, houve quatro emendas que foram pagas totalmente e duas que ainda se encontram empenhadas e não pagas. Em 2020, apenas cinco emendas foram pagas totalmente. Aí já houve aquela modificação que aumentou o número de emendas, fazendo com que houvesse um valor maior e também uma quantidade maior de emendas. Como os senhores podem observar, apenas cinco delas foram pagas totalmente, duas foram pagas parcialmente e seis estão empenhadas e não pagas. Em 2021, continua essa mesma sistemática: apenas cinco emendas foram pagas, cinco foram pagas parcialmente e nove estão empenhadas e não pagas. Em 2022, quando nós sabemos que ainda estamos em plena execução do Orçamento, oito emendas estão empenhadas e não pagas e sete ainda não estão empenhadas, mas, com certeza, o serão.
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Fica claro, como podemos observar no próximo eslaide, que há uma divergência muito grande dos valores que são transferidos. Em 2019, mais de 143 milhões de reais foram pagos contra 26 milhões de reais que estão empenhados e não foram pagos. Em 2020, foram 77 milhões de reais contra 65 milhões de reais que ainda não foram pagos, embora estejam empenhados. Em 2021, 49 milhões de reais foram pagos — a grande maioria desses recursos foram para a área da saúde, em razão de tudo aquilo que vivenciamos, na pandemia, e daquilo que temos encontrado, ao longo da execução do Orçamento, de prioridade na saúde —, 166 milhões de reais foram pagos parcialmente, 55 milhões de reais ainda não pagos, embora empenhados. Em 2022, não houve ainda nenhum pagamento, mas 149 milhões de reais foram empenhados e 67 milhões de reais ainda não foram empenhados.
No próximo eslaide, faço uma comparação com as emendas individuais, as de minha autoria. Em 2020, não cheguei, embora pudesse, a apresentar as emendas individuais por transferências especiais. Em 2021, 100% delas foram apresentadas — o que poderia foi apresentado —, no caso 7 milhões e 819 mil reais e 100% delas já foram pagas. Em 2022, ainda estamos na execução do Orçamento, espero que possamos ter esses pagamentos, ainda antes do período vedado, para fazer com que os Municípios iniciem essas obras o mais rápido possível. Elas já foram 100% empenhadas. Eu acho que isso demonstra claramente para nós que as emendas por transferências especiais têm uma celeridade muito maior, principalmente, quando comparamos com os outros tipos de transferência de recursos.
Quanto às emendas individuais por modalidade definida — são aquelas fruto de convênio — apresentadas em 2020, temos uma grande divergência, porque apenas 3 foram pagas: 1 milhão e 800 mil reais, 143 mil reais pagos parcialmente e 2 milhões e 900 mil reais não foram pagos ainda, embora estejam empenhados, justamente, em razão da burocracia que os Municípios enfrentam.
Este é um debate que eu acompanho. Acho que todos os Parlamentares sabem e acabam fazendo esse papel de intermediar, de ajudar no destravamento desses convênios junto aos Ministérios, que muitas vezes fazem com que isso aconteça, que os recursos demorem a chegar à ponta, que muitas obras acabem não sendo executadas dentro do prazo, segundo expectativa da população e faz com que muitos convênios acabem ficando defasados.
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Eu mesmo apresentei emendas, por exemplo, ao Orçamento de 2020, mas as obras nem sequer foram iniciadas. Os convênios estão tramitando, dentro dos órgãos, seja de fiscalização, seja do próprio Ministério. Muitas vezes esses convênios acabam sendo firmados junto à Caixa Econômica Federal, como contratos de repasses, e vemos que ela, infelizmente, não dispõe de um corpo técnico adequado, eficiente. É isso o que acontece no Estado do Tocantins, embora haja algumas melhorias, ao longo desta legislatura, em razão daquilo que vimos pedindo e cobrando, principalmente, na descentralização.
Hoje, Tocantins é um Estado com 139 Municípios, com diversas regiões. Muitas vezes, no caso de um Município, tem-se que percorrer 800 quilômetros, para protocolar ou para tirar uma dúvida com o engenheiro, enquanto isso poderia estar sendo descentralizado ou facilitado. Infelizmente, o nosso País gasta muito mais com a fiscalização dos recursos do que com os próprios investimentos. Essa é uma grande realidade e temos que fazer uma reflexão em relação a este debate.
Eu espero que avancemos com um debate sobre essas emendas por transferências especiais, para que servem, como podem facilitar, que tipo de mecanismos podermos incluir para aumentar a segurança da execução.
No próximo eslaide, em que faço um comparativo global das emendas que foram empenhadas e totalmente pagas por modalidade, nós podemos ver que embaixo, em azul, a quantidade de emendas que foram empenhadas e totalmente pagas é bem divergente das que estão, em laranja, que foram as emendas por transferência especial, que foram empenhadas e totalmente pagas: o número salta de 27 para apenas 5. O montante de recursos, como eu demonstrei anteriormente, é muito maior e, sem dúvida alguma, é o que tem feito a diferença na ponta, porque se não fossem as emendas por transferências especiais sendo transferidas diretamente para os Municípios muitas obras hoje não estariam sendo realizadas.
Como eu disse, muitos convênios ficaram defasados, em razão de tudo aquilo que vivenciamos, por conta da pandemia e da inflação, de tudo aquilo por que o País tem passado de dificuldade. Isso tem feito com que muitos preços tenham sido elevados e muitos Municípios não conseguem executar, em razão do tempo, porque a obra ficou mais cara. Assim, o Município entra com recursos próprios, o que é uma grande dificuldade, principalmente, no Tocantins, onde há Municípios muito pequenos que dependem de repasses federais e não conseguem fazer com que as obras sejam levadas adiante. Os recursos para os quais trabalhamos tanto para destiná-los aos Municípios acabam não se transformando em obras, em melhorias para a população. Eu vejo, na modalidade das transferências especiais — mais uma vez, deixando claro —, uma facilidade para a desburocratização em relação a isso.
Temos que enfrentar alguns debates, algumas questões legais, seja no âmbito da Constituição, seja no âmbito das resoluções, da resolução da Comissão Mista de Orçamento, sejam nos aspectos infralegais, sejam nas questões de regulamentação junto ao Governo Federal.
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Eu espero que possamos sair daqui com um debate bem rico, vendo os pontos favoráveis e os pontos contrários, e que possamos alcançar o objetivo final desta audiência pública e do nosso trabalho aqui na Comissão Mista de Orçamento, que é ter uma agilidade maior na execução dos recursos lá na ponta.
Quero aqui registrar a presença da Deputada Leandre, do Deputado Paulo Pimenta, do Deputado Carlos Henrique Gaguim, da Deputada Angela Amin e do Deputado Ricardo Barros, Líder do Governo. Obrigado pela presença de todos.
Agora passo a palavra à Sra. Regina Lemos de Andrade, que é Diretora do Departamento de Transferências da União, do Ministério da Economia, que disporá de até 15 minutos.
Coloquem a apresentação da Sra. Regina, por gentileza.
A SRA. REGINA LEMOS DE ANDRADE - Boa tarde, pessoal. Meu nome é Regina. Eu estou como Diretora do Departamento de Transferências da União, da Secretaria de Gestão, do Ministério da Economia.
Quando recebemos o convite para participar desta audiência pública, o que agradeço, o nosso objetivo era mostrar e fazer uma coisa passo a passo, didática mesmo, para ficarmos na mesma página, e trazer algumas reflexões sobre o tema, o que eu acho que é o objetivo da audiência, sobre o que podemos melhorar e qual é o melhor mecanismo.
(Segue-se exibição de imagens.)
Vamos lá. A primeira coisa que temos de pensar é que as emendas parlamentares, assim como as transferências voluntárias, discricionárias, legais, têm por objetivo a entrega da política pública lá na ponta. Então, o art. 166-A já traz que o recurso será utilizado em programações finalísticas. E as programações finalísticas do nosso ente parceiro, Estado ou Município, é a entrega da política pública para o cidadão.
Desse jeito estão tirando o meu elemento surpresa, porque a apresentação está com os dois eslaides já. Em sendo assim, peço aos senhores que olhem apenas para o eslaide grande, para não estragarem o elemento surpresa.
De onde vem as nossas emendas? Bom, as despesas do Governo necessariamente são fixadas na Lei Orçamentária Anual, e, como os senhores sabem, o Congresso Nacional pode emendá-las.
Só um minutinho.
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Agora eu baguncei tudo ali.
A SRA. REGINA LEMOS DE ANDRADE - É brincadeira, não é? Não estão contando os meus 15 minutos, não é?
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - A senhora não ficou brava comigo, não? (Risos.)
A SRA. REGINA LEMOS DE ANDRADE - Não fiquei brava, não. Só não quero que descontem esse período do meu tempo, porque eu falo muito. (Risos.)
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Fique à vontade.
(Pausa prolongada.)
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A SRA. REGINA LEMOS DE ANDRADE - Como estávamos conversando, as transferências da União podem ter estes dois caracteres: repartição de receita, com o Fundo de Participação dos Estados e o Fundo de Participação dos Municípios, que chega lá sem nenhuma definição ou ela pode ter uma indução de política pública. O art. 166-A, originário da Emenda Constitucional nº 105, de 2019, prevê destinação de política pública. Está lá no art. 166-A que o ente que recebe o recurso — o Estado ou o Município — necessariamente tem que aplicar em programações finalísticas.
As emendas parlamentares são feitas diretamente na Lei Orçamentária Anual. Quando se fala de orçamento impositivo, há dois tipos de emendas: as individuais e as de bancada. As individuais estão previstas nos parágrafos do art. 166, mais especificamente no art. 166-A.
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Houve essa alteração na Constituição em 2019, por meio da EC 105/19, que caracterizou as emendas impositivas individuais em dois tipos: uma com finalidade definida; outra com finalidade especial. A emenda com finalidade definida tem uma finalidade já pactuada. Quanto às emendas especiais, o texto diz que o recurso delas pertence ao ente, Estado ou Município, para aplicação em programações finalísticas, mas não exige nenhum acordo prévio. Ou seja, quando eu tenho uma finalidade definida, estou falando do convênio, estou falando do fundo a fundo, estou falando do termo de compromisso. E, quando eu tenho uma transferência especial, não tenho nenhum combinado, não tenho nenhum instrumento.
Realmente, no momento em que o Parlamentar indica a emenda e o Estado ou o Município a recebe, ela pode ser empenhada e paga. Quais são as vedações existentes para as transferências especiais? Está prevista também na Constituição a vedação para pagamento de pessoal e para encargos referentes à dívida. Então, dívida e pessoal não podem ser gastos.
Quais são as principais características? Como as emendas especiais não têm uma finalidade definida, não podem contar para aplicação mínima em saúde. Como os senhores sabem, metade do recurso das emendas individuais impositivas tem que ser obrigatoriamente aplicado em saúde. A outra metade pode ser de finalidade definida ou especial de livre nomeação do Parlamentar.
Então, as especiais, por não terem essa destinação específica para caracterizar quanto o ente vai gastar em saúde, não contam para essa cota. Quer dizer que o ente não pode gastar essa emenda com saúde? Pode, mas não vai contar para a cota do Parlamentar. Essa é a primeira característica das emendas.
Segunda característica importante: a Constituição define que necessariamente 70% do volume que o Parlamentar indicar em emendas especiais têm que ser destinados para o capital, para despesas de investimento, que são obras e equipamentos, que vão gerar capital agregado para o Estado ou o Município, e 30% podem ser destinados para o custeio.
Como acontece isso? A Lei Orçamentária Anual vem para o Congresso Nacional, para as duas Casas, em que são realizadas as emendas individuais. Estou falando sempre das individuais aqui para entendermos como funciona a emenda especial. Cada Parlamentar recebe a mesma cota. Obrigatoriamente, metade da cota é para a saúde e a outra metade é livre. Se ele decide destinar recurso por transferência especial, o SIOP abre prazo para indicação do Parlamentar aos seus beneficiários. Ele vai indicar os seus beneficiários. Quando acaba o prazo e os beneficiários são indicados, essas transferências migram para a Plataforma +Brasil, em que são divulgados o nome dos Municípios, os valores e o prazo para que os Municípios confirmem.
Os senhores concordam que eles podem indicar um Município e o Município dizer que não quer? Os senhores concordam que um Município pode ser indicado e ele terá que indicar em que conta eu vou depositar o dinheiro? Então, apesar de não haver um instrumento jurídico, as transferências especiais são divulgadas na plataforma para todos os Municípios e para toda a população — é uma plataforma aberta — e ele vai lá indicar.
15:41
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A plataforma centraliza ali as indicações para que todos os Municípios e todos os Parlamentares consigam enxergar. Passou o prazo e não foi dado o aceite, o Ministério da Economia divulga a lista dos impedimentos. Já está previsto na portaria das especiais que o não aceite é motivo de impedimento.
Como é o fluxo para o Município lá na ponta? No primeiro passo, o Município não enxerga o SIOP. Ele vai enxergar na plataforma. O Município consulta se recebeu uma transferência especial, entra na plataforma www.acesso.gov.br, dá o aceite dizendo: "O.k., sei, concordo". Ali ele consegue enxergar quem foi o Parlamentar, qual foi o volume do dinheiro, qual é a categoria, se capital ou custeio, e me indica qual é o banco, qual é a agência de relacionamento e o e-mail do Legislativo local.
Ele deu o ciente, todo mundo recebe e-mail. Que todo mundo, Regina? O Parlamentar que indicou, o Prefeito que deu o ciente e o Legislativo lá na ponta. Ao dar ciente, não existe mais o impedimento. No momento correto, o Ministério da Economia empenha e paga os recursos.
O que acontece depois disso, Regina? Eu liberei o dinheiro sem o combinado, mas a Constituição diz que o dinheiro é dele. O dinheiro chega ao Estado e ao Município e, respeitando a categoria, respeitando as graduações, ele vai decidir onde vai alocar aqueles recursos. Terminou de gastar, ele vem na plataforma e diz com o que ele gastou.
Esse dinheiro deve ser licitado? Sim, ele tem que ser licitado. Esse dinheiro respeita as regras orçamentárias? Respeita. Tem que dar entrada no Orçamento — existe uma fonte específica —, empenha, liquida e paga no Orçamento local.
O que acontece nas especiais é que não há um combinado antes. O dinheiro chega livre para o Estado, para o Município. E o Estado e o Município, na discricionariedade deles, verificando as necessidades locais, vão alocar aquele recurso. Não há um combinado prévio. A execução é livre. Depois ele vem contar para a gente. E esse relatório do "contar para a gente" é divulgado na plataforma.
Regina, você está falando aí, eu estava aqui no corredor e entrei nesta audiência pública para prestigiar o Deputado, mas nem sei do que se trata. Onde eu pego essas informações? Essas informações são todas abertas, ficam no painel https://transferenciasabertas.economia.gov.br, e no próprio sistema. É lá que divulgamos o cronograma para os Municípios aceitarem e onde estão todas as informações.
Falei isso tudo para todo mundo estar na mesma página de como as especiais funcionam.
Agora vamos discutir se faz sentido essas especiais serem utilizadas para emendas de bancada. Aí vamos ter algumas provocações: jurídicas, finalísticas de transparência, de imagem e de eficiência.
Nós as categorizamos por tipo de análise, e vamos passar por elas. Algumas são provocações mesmo.
A primeira análise é jurídica. Já de início, analisamos juridicamente a impositividade. A possibilidade de transferência especial é prevista na Constituição.
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Então, salvo melhor juízo — não somos órgão jurídico, mas a Casa tem um —, nós entendemos que peca ser feita por lei ordinária, transitória, anual, a alteração de uma tipologia que está definida na Constituição. Nós não somos o órgão jurídico, vocês têm órgão jurídico, mas, de imediato, esta é a primeira reflexão que fazemos: lei ordinária é o instrumento adequado para a ampliação do uso das transferências especiais, previstas constitucionalmente?
Finalístico. Eu até pesquisei no site da Câmara para entender isso. Vocês são muito mais especialistas do que nós. A emenda de bancada é da bancada. A bancada dos Estados é múltipla; é composta por Deputados e Senadores de diversos partidos. O objetivo dela é a defesa, a discussão, a indução de políticas num território geográfico, que é o Estado.
Eu não fui Parlamentar, mas, pela lógica, há uma discussão grande nas bancadas de como será feita essa indução no Estado. Eu tenho certeza de que os Parlamentares discutem se é melhor a criação de uma estrada para escoamento logístico, ou uma ponte, ou um grande centro poliesportivo, ou a aquisição de uma perfuratriz, enfim, há uma discussão grande para a destinação desses recursos. Logo, em primeira análise, as emendas de bancada são induções políticas costuradas por múltiplos Parlamentares de múltiplos partidos. Tudo bem?
Agora vamos voltar para as especiais. O art. 166-A da Constituição diz que o recurso pertence ao Estado e ao Município. Não há combinado. Quando o recurso chega aos Estados e aos Municípios, ele é de livre gasto dos Estados e Municípios. Respeitadas as vedações, respeitada a categoria, respeitada a licitação e a regra de orçamento, eles é que irão decidir se farão uma estrada, uma ponte ou comprarão um equipamento.
Então, quando analisamos uma emenda de bancada em que há uma costura política para se definir o objeto e olhamos a transferência especial — eu falei que eu falava muito, não foram 15 minutos ainda — em que o recurso chega de livre gasto, a finalidade não parece ser mais aderente.
Transparência. Hoje, o Ministério da Economia fornece uma transparência do processo até o recebimento e uma transparência para a divulgação de como aquilo foi gasto, por meio do relatório de gestão. Hoje, 6% do que foi gasto estão lá; o restante não.
Podem entrar lá no painel https://transferenciasabertas.economia.gov.br, que isso está lá. Então, já liberamos — não estou falando de empenhado, mas de liberado —, em 3 anos, 2,7 bilhões de reais, e há 170 milhões de reais como relatório de gestão.
15:49
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Assim, as transferências especiais são um instituto muito recente que está em aprendizado. Migrar a bancada, em que há mecanismos de transparência, parece não fazer sentido, porque estaríamos perdendo na transferência.
Imagem. A baixa transparência, no sentido de percentual — vocês viram que são 6% —, do que foi repassado, do que foi prestado conta, tem apelidos pejorativos. Todo mundo já viu os apelidos pejorativos dados pela imprensa. Recebem, mas, às vezes, dizem: "Não conheço, não. Eu faço transferência especial aqui na plataforma". Mas é porque é um processo novo, é um processo de aprendizado e é um processo que ainda precisa melhorar. Então, não faz muito sentido tirarmos de um processo extremamente transparente e passarmos para um que está em evolução.
Por último, eficiência. Eu estava anotando os dados do Deputado. Necessariamente, ter dinheiro na ponta não quer dizer que a obra foi feita, infelizmente. O que há na transferência especial é uma inversão de fases. Quando há um convênio, eu não libero o dinheiro, eu assino. Ele tem que me provar que tem um projeto básico. E não é porque é convênio, mas porque é obra. Qualquer obra tem um projeto básico, com anotação de responsabilidade técnica. A diferença é que, no convênio, eu só vou passar o dinheiro se ele tiver um projeto. Na especial, ele recebe o dinheiro, e aí ele vai fazer o projeto.
Segunda coisa, no convênio, nós só transferimos o recurso se ele já licitou, senão o dinheiro vai ficar parado lá. Além disso, o convênio que precisa, que já licitou, pode precisar desse financeiro. Então, no convênio, há a análise do projeto e a análise da licitação, porque, quando eu passar o dinheiro — e refiro-me à União, porque eu não tenho dinheiro, não —, quando a União passar o dinheiro, esse dinheiro já vai ser pago ao fornecedor.
Logo, os problemas deflagrados num convênio — "Ah, porque a análise do projeto demora. Ah, porque a licitação demorou" — irão acontecer, porque obra é obra. A análise de projeto vai ser feita pelo Ministério, pela mandatária ou pelo órgão de controle do Município. Obra é obra; tem que ter projeto.
Agora, qual é a diferença das especiais? Eu passo antes, ele faz isso tudo depois, e o dinheiro vai ficar lá parado. A probabilidade de haver problema no orçamento, de inscrever em "restos a pagar", de isso rolar lá na ponta acontece — e acontece muito!
Concluindo. O que nós entendemos como análise inicial? O instrumento jurídico de expansão pela LDO parece inadequado: Constituição, lei ordinária. A finalidade das especiais, que é dar celeridade, é incompatível. E não sou eu que digo isso, não. Está no site, que diz que o objetivo da emenda de bancada é o caráter estruturante em setor específico. Se eu mando para a especial, não há setor específico, há dinheiro na ponta. Há incompatibilidade com a discricionariedade das especiais e os interesses múltiplos dos Parlamentares que compõem a bancada. Baixa transparência. Vimos que 6% é um percentual muito baixo. Risco da imagem. Isso acontece por conta de como estão sendo tratadas as especiais, porque ainda é um processo de aprendizado. Sem garantia de ganho de eficiência, porque o fato de eu pagar não significa que a obra foi feita, só significa que o dinheiro está lá. Todos aqueles processos que vocês acompanham hoje num convênio, eles não serão acompanhados, porque o dinheiro já chegou, e esse processo está lá — não está na plataforma, os senhores viram, não é? —, é executado diretamente lá. Então, não significa eficiência. Para não dizer que estou só reclamando, há uma proposta de encaminhamento, que saiu de uma reunião prévia daqui. A Plataforma +Brasil, do Ministério da Economia, trabalha em rede. Então, eu quero ouvir das assessorias dos Parlamentares esses problemas que estão sendo levantados de forma mais periódica, para que possamos buscar soluções em conjunto.
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O Ministério da Economia trabalha com governança colaborativa. Hoje, ele possui 212 parceiros, todos os Estados estão na Rede, há a representação de todos os Municípios, dos órgãos de controle, dos Ministérios, dos órgãos da União e, periodicamente, de 3 em 3 meses, nós discutimos tudo isso. E essas reclamações, como a de que "a Caixa está demorando com o meu projeto", "o botão está fora do lugar", "o aplicativo não funcionou", "por que está empenhado e não pagou?", etc., nós discutimos periodicamente e trazemos os atores com soluções — soluções normativas e de sistema.
Então, deixo aqui o convite à CMO — tivemos uma reunião antes — para participar da Rede+Brasil, para que as assessorias de todos os gabinetes possam fazer essa interlocução para entender. O Ministério da Economia é um órgão central. Em regra, não é ele que faz as transferências lá na ponta, mas ele é um órgão central, e seu objetivo é oferecer ferramentas e governança para que esse processo seja feito na ponta.
Eu entendo a discussão da ampliação das especiais para as emendas de bancada — entendo. Mas entendam que isso não vai atingir a finalidade. Só vamos jogar o problema para frente e não vamos ter os dados da eficácia dessas transferências que os senhores estão fazendo para cortar a cordinha lá na ponta e dizer que a política pública foi entregue.
Concluí. Deixo o convite para a participação na Rede. Eu falei para caramba, mas avisei.
Obrigada. (Palmas.)
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Obrigado, Sra. Regina, pelas contribuições.
Antes de passar a palavra ao Presidente da ATM — Associação Tocantinense de Municípios, que está em viagem e pediu para falar antes da Mariana, quero dizer que acho que estamos atingindo bem o objetivo da reunião, que é discutir os pontos que dificultam. E, dentro das conclusões apresentadas pela Sra. Regina, o que me deixa mais entusiasmado é que nenhuma delas é impossível de ser sanada ou solucionada com aspectos legais, que nós, no âmbito da Câmara e do Congresso, conseguimos implementar.
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Isso não significa que as emendas de transferências especiais, por exemplo, se forem aplicadas a uma emenda de bancada, não sejam destinadas a uma obra estruturante. Em momento algum estamos querendo tirar o foco e o objetivo, principalmente, daquilo que rege a Resolução nº 1 e que deixa clara a essência das emendas de bancada.
Então, acho que dá para fazer um bom debate e discutir normas e medidas que façam com que esses pontos negativos tenham algum embasamento legal de forma a não serem questionados em relação à própria transferência, à transparência, à finalidade, como eu coloquei, à imagem, à eficiência. Eu acho que poderíamos colocar mecanismos como esses.
A SRA. ADRIANA VENTURA (NOVO - SP) - Se for para discutir a cada exposição de palestrante, eu também quero falar depois de V.Exa., Presidente.
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Deputada Adriana, nós vamos ter um momento oportuno para isso.
A SRA. ADRIANA VENTURA (NOVO - SP) - Está bem. Então, vamos ouvir os convidados, porque eu também tenho muita coisa para falar.
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Passo a palavra ao Presidente da ATM, Sr. Diogo Borges.
O SR. DIOGO BORGES - Deputado Tiago, o senhor está me ouvindo?
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Estamos ouvindo.
O SR. DIOGO BORGES - Deputado Tiago, eu estou em viagem, como eu disse, mas fiz questão de participar desta discussão. Agradeço a V.Exa. e, na sua pessoa, a todos os Parlamentares e pessoas que estão presentes nessa reunião de suma importância para os Municípios não somente do nosso Tocantins, mas de todo o Brasil, por discutirem sempre com a CNM, com os Municípios do Brasil, como melhorar a eficácia dos recursos federais para se investir mais nos Municípios.
Nós que estamos na ponta realmente, nós Prefeitos — eu sou Prefeito de uma pequena cidade aqui no Estado do Tocantins —, nós que estamos longe dos grandes centros temos as nossas dificuldades, como não ter uma agência da Caixa tão próxima. Por mais que o sistema seja todo interligado, on-line, há a dificuldade de falar com o engenheiro, de ir à Caixa Econômica. Há um atraso muito grande. E as especiais sanaram muito esse problema dos Municípios brasileiros, dos Municípios tocantinenses, por quê? Porque a finalidade das emendas é atender a população no que ela precisa.
Nós Prefeitos e Prefeitas fomos eleitos para representar essa população. Ela tem a expectativa de que seus desejos sejam sanados por meio de nós. Então, quando uma emenda especial chega ao Município, o Prefeito, com toda a transparência, com toda a capacidade que os órgãos têm de investigar e de acompanhar os movimentos, atende a população com o que ela quer.
Então, nós vamos sempre defender, Deputado Tiago, que esses Municípios possam receber as emendas especiais e também as de bancada. O senhor é sabedor de que, nas cidades pequenas do nosso Tocantins, precisamos desses recursos de emendas para fazer as grandes obras.
Nos últimos dias, as emendas normais, tradicionais, deram-nos a possibilidade de termos muitos maquinários, e muitas situações já foram sanadas. Mas é o Prefeito que sabe do que os Municípios precisam, o que é de suma importância para as pessoas. E as emendas especiais nos dão a possibilidade de escolher o que a nossa sociedade precisa, desde uma pequena obra até uma grande obra; de pagar de forma eficaz; de atrair empresas para participarem de licitações nos rincões do Brasil.
Muitas vezes as empresas nem participam, e a licitação é deserta, porque elas não têm interesse em pequena cidade, porque vão ter dificuldade, vai haver muita burocracia na Caixa para aprovar um projeto. Licita-se uma obra, e, daqui a 2 anos, consegue-se a ordem de serviço. Aí, o preço já está ultrapassado, e temos que fazer aditivo. Há uma dificuldade imensa.
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Então, tanto a ATM, que representa os Prefeitos do Tocantins, quanto a CNM veem com muito bons olhos essa discussão para que, realmente, essas emendas possam alcançar todos os brasileiros de forma direta, rápida e objetiva, proporcionando a nós Prefeitos, que estamos na ponta — eu realmente falo como uma pessoa que está na ponta —, atendermos as verdadeiras demandas da população, para que não haja tantas obras paradas por causa da burocracia.
Nós Prefeitos entendemos que essa Comissão discute um assunto de extrema importância para o municipalismo hoje. E a conquista de as emendas especiais também passarem a ser de bancada, com certeza, será um marco para as pequenas, grandes e médias cidades. Isso vai atender com mais agilidade e dar eficiência aos recursos públicos, que, muitas vezes, são perdidos, ao longo do tempo, por causa da burocracia que existe.
Então, eu quero pedir encarecidamente àqueles que são contra para respeitar e analisar direitinho, porque quem fala aqui, realmente, é o Prefeito de uma pequena cidade que está na ponta e que deseja mais eficácia na aplicação do dinheiro público, mais eficácia para que as obras possam chegar diretamente às pessoas que necessitam, Deputado Tiago.
Muito obrigado.
Desculpe-me participar em viagem, mas eu não poderia deixar de falar para os senhores da importância e da bela atitude que essa Comissão está tendo ao discutir essa situação. Desejo que dê tudo certo para que os nossos Municípios brasileiros possam ter, mais uma vez, conquistado esse direito de acrescentar e de fazer as coisas acontecerem de forma mais rápida.
Menos Brasília, mais Brasil. Essa é a nossa intenção, e essas emendas vão ao encontro dessa necessidade, para atender as pessoas na ponta, com agilidade, antes que o dinheiro se perca pelos vários caminhos que existem, desde a colocação da emenda até chegar à Caixa, voltar, fazer a análise de projeto, tudo isso.
Lembro que nós somos sabedores de que esse dinheiro tem que ser fiscalizado pelo Tribunal de Contas e pelos Vereadores, que também são representantes do povo. Não será um dinheiro que não será analisado, mas podem ter certeza de que, fazendo dessa forma, nós vamos alcançar as pessoas com mais agilidade e vamos fazer com que as coisas aconteçam mais rápido na vida delas.
Obrigado, Deputado Tiago. Obrigado a todos. Parabéns, Deputado Tiago! Mais uma vez, V.Exa. está mostrando o seu caráter municipalista. V.Exa. está representando muito bem os tocantinenses aí em Brasília.
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Muito bem, Presidente Diogo. Eu que agradeço a presença do senhor. Transmita os meus cumprimentos e o meu abraço a todos os Prefeitos.
O Diogo representa os 139 Municípios tocantinenses. Ele é o Presidente da Associação Tocantinense de Municípios. Eu acho que ele conseguiu pôr com clareza a importância da discussão dessa questão relacionada às emendas de transferências especiais também no âmbito das emendas de bancada, que, muitas vezes, não conseguem chegar aos Municípios.
Dando prosseguimento, quero passar agora a palavra à Sra. Mariana Marreco Cerqueira, que é Coordenadora-Geral de Análise, informações e Execução de Transferências Financeiras Intergovernamentais da Secretaria do Tesouro Nacional. A senhora tem até 15 minutos.
A SRA. MARIANA MARRECO CERQUEIRA - Boa tarde a todos.
Eu vim aqui representando a Secretaria do Tesouro Nacional. Participamos do processo de execução das transferências especiais, mas não tenho nenhuma apresentação específica para fazer. Estou aqui para tirar dúvidas e, em termos de posicionamento sobre o tema, nós acompanhamos a Diretora Regina.
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Estou à disposição, caso tenham alguma dúvida sobre o assunto e principalmente sobre a execução dessas transferências.
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Com a palavra o Sr. Eugenio Greggianin, Diretor da Coordenação de Legislação e Normas Orçamentárias, da Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados.
O SR. EUGENIO GREGGIANIN - Obrigado, Deputado, obrigado pela oportunidade de oferecer alguns subsídios e participar desta reflexão, que é importante. O tema das transferências especiais atrai uma série de discussões, não apenas sobre as transferências especiais, mas também sobre o sistema pelo qual está organizado o emendamento. Qual é o papel das emendas? As emendas estão cumprindo o papel previsto na Constituição, das transferências voluntárias?
Eu peço que coloquem o eslaide nº 1.
(Segue-se exibição de imagens.)
Nós vamos falar rapidamente, antes de entrar especificamente no tema das transferências especiais, sobre o papel do Parlamento e vamos explorar um pouco mais essa questão da igualdade dos Municípios.
O Prefeito falou rapidamente: "Olha, eu não sei se eu vou aplicar em uma obra pequena ou em uma obra grande". Isso me pareceu um dinheiro a fundo perdido, tipo um FPM, porque ele pode ser aplicado aqui e...
Outro aspecto importante é que a União tem competências que são irrenunciáveis. Ela tem políticas públicas e tem uma responsabilidade com essa entrega. Também gostei muito dessa palavra final, e vamos abordar rapidamente isso, de que, às vezes, a impressão da eficiência não é verdadeira, porque o que importa é a entrega final. Quando a Constituição fala dos programas finalísticos, o que é programa finalístico, como está definido no PPA? São programas diretamente relacionados a uma entrega efetiva de um bem ou serviço, que, no mecanismo tradicional, você verificava e fazia pari passu no convênio — é muito importante essa colocação. Então, você simplesmente colocar o dinheiro lá, isso não dá nenhuma garantia de que aquilo chegue ao cidadão. Mas há um espaço para as transferências especiais.
E eu queria relembrar que, antes, há alguns anos, nós discutíamos muito isso nas LDOs para simplificar pequenos convênios. E houve uma dificuldade de entendimento, mas quase se acertou um procedimento que simplificaria convênios de até 1 milhão de reais, por exemplo, que basicamente substituiriam o papel dessas transferências especiais, porque me parece que a vocação natural das transferências especiais é calamidade pública e valores que podem ser e devem ser realizados no mesmo exercício. Não tem sentido colocar um recurso da União, que está cheio de atribuições, no caixa da Prefeitura, se ela não tiver a vontade de executar. Não pode chegar lá, não ter projeto, não ter execução, ficar no caixa da prefeitura e dar margem a uma série de jogos de triangulação.
Vamos falar também sobre o orçamento, a distinção entre uma transferência especial e uma transferência obrigatória e a importância de se ter um critério. E como se verifica um critério? No FPM e, por exemplo, em fundo da saúde, em um fundo da educação, existe um critério que é definido em uma norma legal anterior. É por isso que a autorização orçamentária das despesas obrigatórias, de modo geral, é uma dotação única, 200 bilhões de reais, por exemplo, para o FPM. No caso das despesas discricionárias, e eu vou chegar às especiais, você coloca lá a programação — e isso é muito importante —, você coloca a programação, e isso atrai toda uma série de requisitos que podem ser verificados. Quando você não coloca a finalidade... E isso foi uma coisa que não deu para entender: por que não tem a finalidade, qual seria o prejuízo? Ainda mantendo o modelo da transferência especial, por que não tem a finalidade definida? Qual o custo de se ter essa finalidade definida? Você pode fazer duas emendas, três, uma para educação, outra para a saúde e tal. Então, esse também é um problema que vamos abordar rapidamente.
16:09
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Deixe-me correr um pouco, senão não vai dar tempo.
Lembro a iniciativa da Senadora Gleisi Hoffmann, que foi no seguinte sentido: as emendas individuais apresentadas poderão alocar recursos diretamente no FPM, só indicando o Município. Então, a ideia, realmente, era usar o FPM, só que o FPM é uma despesa obrigatória que tem critério, e as transferências especiais são despesas discricionárias, cujo critério encontra-se no próprio Orçamento, no exame da programação. Contudo, a transferência especial não tem programação, é cega. É cega, e isso fica claro.
Eu queria mostrar este exemplo. Mostra três casos. Um, a despesa obrigatória, em que você não precisa se preocupar com a existência de critério. E por que o critério é importante? Porque vivemos numa Federação, e existe uma igualdade jurídica dos entes da Federação: Estados e Municípios são iguais entre si. Então, como é que um Município pode receber, por exemplo, 10 milhões de reais numa transferência especial, ou 5 milhões de reais, e outro Município não receber nada?
Então, essa lógica é muito empolgante do ponto de vista individual: aquele Município ou Parlamentar que quer, realmente, levar a transferência especial para o Município. Mas, mais do que isso, a vontade que ficou, a última vontade do Parlamentar é que, realmente, o bem ou serviço sejam entregues, mas do ponto de vista nacional há uma preocupação com a isonomia, a equalização. Existe um papel, tanto no sistema tributário quanto no Orçamentário, o de que exista uma uniformidade, uma igualdade jurídica.
Então, vejamos. Nas despesas obrigatórias, por exemplo, eu posso colocar numa rubrica única, no Orçamento, posso colocar 100 bilhões, 20 bilhões de reais, porque sei que existe uma norma que vai definir o encaminhamento. Na discricionária tradicional, com convênio, eu coloco a finalidade: "construção do hospital no Município X". Então, coloco 6 milhões de reais nesse hospital. E eu coloco, num outro Município, apenas 200 mil reais. Mas o fato de eu colocar o órgão, a função, o programa, o subprograma, isso me garante que a diferença, que o tratamento diferenciado possa ser esclarecido, possa ser justificado, ou seja, o mérito e a oportunidade na orçamentação podem ser controlados. Pode-se verificar se há um fundamento no tratamento diferenciado entre os Municípios.
É claro que na despesa discricionária existe maior liberdade de escolha, mas o gestor pode olhar: "Olha, isto aqui é compatível com o PPA, com a LDO, isso aqui é compatível com os planos nacionais, regionais e setoriais". A União existe. Existem planos, existem políticas públicas. E isso tudo se desmancha, corrói-se tudo se transformarmos todas as emendas, por exemplo, em transferências especiais. Aliás, seria de uma inconstitucionalidade a toda prova, porque você não pode tratar de forma diferente os Municípios. Você tem que ter um limite para a ação individual do Parlamentar na hora de fazer essas escolhas de Orçamento. Então, quando eu coloco a finalidade, eu comparo: "Este tem 6 milhões, esse tem 200 mil, mas isso ocorre porque aqui é muito importante". Eu consigo achar, ou não, um fundamento para o tratamento diferenciado. Imaginem o mesmo caso na transferência especial. Eu coloco 6 milhões de reais para o Município X, e 200 mil reais para o Município Y: eu não tenho como verificar, na Lei Orçamentária ou mesmo na indicação dos beneficiários — lembro que a Lei Orçamentária, hoje, é complementada pela indicação dos beneficiários —, eu não tenho verificar o mérito, o interesse público. Não existe um órgão finalístico. O exame de compatibilidade com o PPA e com a LDO some totalmente. Eu não tenho como verificar impedimento. E, principalmente, eu não tenho como garantir — como é feito tradicionalmente com os convênios, apesar de toda a burocracia, que tem que ser sanada — que aquela entrega é efetiva ou não.
16:13
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Então, discutiu-se também o conceito, a natureza jurídica das transferências especiais. Uma hipótese que levantamos é a de que ela é, sim, uma doação, como era inclusive a expressão originalmente utilizada. Mas não é uma doação pura, incondicional: é uma doação com encargo. E o encargo implícito, que decorre da própria Constituição, é a entrega efetiva do bem ou serviço. A partir daí, eu acho que tem que se trabalhar um pouco mais nas normas no sentido de que existe um encargo.
E como é que se percebe esse encargo? Imaginem que o Prefeito não faça nada com o recurso, não faça aquilo que ele prometeu para o autor da emenda. Ele tem que devolver esse dinheiro? Ele tem que, de alguma forma, prestar contas? Então, o encargo existe. E em que momento isso é pactuado? No momento em que você entrega o número da agência e o valor da conta, você está aceitando a doação e está aceitando, também, o encargo. Existe o encargo.
E eu acho que a legislação poderia se aperfeiçoar neste sentido de, ao mesmo tempo, garantir que o recurso seja colocado tempestivamente — até junho, até maio, sei lá, o quanto antes —, para dar tempo para a Prefeitura tomar todas as medidas e entregar, aí sim, o bem ou serviço até o fim do exercício. E tem que ser naquele exercício. Por isso é que eu acho que, com valores de maior montante, fica complicado fazer as transferências especiais, porque, na prática, você estaria colocando dinheiro da União no caixa da Prefeitura, para que nada seja feito.
O problema fiscal também é um problema sério. Nós temos uma limitação nas despesas discricionárias que decorrem do teto. E todo mundo sabe deste problema de as despesas obrigatórias crescerem acima do IPCA. E se você analisar objetivamente — e se poderia falar: "Ah, as emendas ocupam um valor pequeno" —, verá que não é tão pequeno assim, considerando que, neste espaço de 100 bilhões e pouco, isso tem que ser dividido entre despesas do custeio da máquina, despesas de investimento direto — tipo DNIT e integração nacional, da aplicação direta — e as emendas, cujo valor cresceu muito nos últimos anos.
Nós temos um modelo original lá da resolução que aos poucos está sendo, digamos assim, alterado, movimentado. Mas o modelo era aquele conhecido, em que as emendas individuais ficariam concentradas em demandas locais; as de bancada, em interesse estadual, de Governadores; as de Comissão, em interesse setorial/nacional, com critério predefinido; e as de Relator, para sistematização e organização da peça orçamentária.
Esse conjunto de emendas... Hoje, quase todas as transferências voluntárias e discricionárias têm origem em emenda. Então, a questão é saber o seguinte: todas essas emendas estão atendendo de forma equilibrada o País? De que forma isso está acontecendo?
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Eu fiz alguns levantamentos. Eu vi que isso nem sempre é verdadeiro. Existe uma série de assimetrias. Há Municípios que ficam fora, digamos, até inclusive de emenda de Relator — de individual, menos — e de bancada também.
Por exemplo, as emendas individuais, no ano de 2020, atenderam 5.092 Municípios, de um total de 5.568 Municípios. As de bancada, 2.272, foram atendidas com algum valor. E as de Relator, atendendo 4.082 Municípios.
Quando à média de atendimento, cada Município recebeu 1,81 milhão de reais; por parte da bancada, 2,58 milhões de reais; por parte de Relator, 4,83 milhões de reais. Observem que a média de atendimento aos Municípios por parte do Relator superou as individuais e de bancada. O valor total é aquele conhecido: 9 bilhões e pouco; 5 bilhões e pouco na bancada; e 19 bilhões, em 2020, de Relator.
É claro que essa realidade muda de Estado para Estado. Em Estados pequenos, esses valores se alteram muito. As emendas de bancada, principalmente, passam a ser cerca de 20 bilhões de reais em Estados pequenos. Cada Município recebe, depende do número de Municípios, porque o valor total da bancada é o mesmo.
Esse modelo, como eu falei, está sendo alterado. Os projetos de interesse estadual nas emendas de bancada estão correndo para as demandas locais. E também as emendas de Comissão e também as emendas de Relator, uma vez que o Relator passou a incluir, mediante autorização do parecer preliminar, despesas voltadas a ações tipicamente municipais.
Aqui já se falou — e acho que o Diogo também vai falar um pouco mais — sobre essa tendência de crescimento das transferências especiais. Ela traz uma celeridade, disso não há dúvida. E existe uma tendência de crescimento dentro do conjunto das emendas individuais.
Também há proposta agora que exigirá a alteração da emenda constitucional, uma vez que não poderia a LDO disciplinar um tema que já está tratado na Constituição. Não se trata de analogia. Se você olhar a Constituição, você nitidamente percebe que as transferências especiais são uma exceção à regra geral, que é a transferência voluntária com cooperação federativa, com convênio. Então, como é uma exceção, a interpretação tem que ser restritiva, ou seja, aquilo só se aplica às emendas individuais.
Há tendência também de velocidade crescente de pagamento, mas, fazendo aquela ressalva, como bem colocou a Regina, esse pagamento não é o mesmo, não tem o mesmo significado daquele pagamento quando ocorre com o convênio. Aquele pagamento significava realmente a entrega do bem ou serviço. Esse pagamento das transferências especiais significa apenas que você colocou dinheiro de um caixa para outro, para o caixa da Prefeitura.
Esse eslaide mostra a simetria de que eu falava, os valores. É um histograma que mostra a média. Muitos Municípios não receberam transferência especial — no caso, fiz um levantamento —, outros receberam um valor menor, e alguns receberam valores maiores. O valor empenhado, em 2021, foi 2 bilhões de reais. Foi atendido cerca da metade dos Municípios. Houve Município que recebeu 38 milhões de transferência, não necessariamente de um Parlamentar, mas de vários Parlamentares. E há uma grande dispersão nesse recebimento, como mostra o eslaide.
16:21
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Aqui são mostradas também as transferências especiais, os maiores valores. Quando comparamos também o valor da despesa com a população, o valor per capita também mostra grande distorção, principalmente em Municípios menores, do Norte. Na outra parte, mostramos também o valor absoluto. E aqui é o valor por habitante.
Nesse eslaide, fazemos uma relação para mostrar como as transferências especiais têm um potencial de distorcer o próprio FPM, o que é um problema do ponto de vista de equilíbrio federativo e de igualdade jurídica dos entes da Federação. Então, por exemplo, nós tivemos valores superiores a 50% do FPM e até 4 vezes o FPM, com Municípios recebendo a conta de transferências especiais. Se forem incluídas emendas individuais, emendas de Relator, emendas de bancada, emendas de Comissão, essas distorções aumentam.
Estou chamando a atenção, pois se tem que começar a olhar do ponto de vista dos Municípios esse conjunto de intervenções de várias iniciativas. Os Municípios têm que correr de um lado para o outro, porque sabem que, se não correrem, serão tratados desfavoravelmente.
Esse é um levantamento que mostra os valores que superam 50% do FPM e os Municípios, em transferências especiais.
A predominância das emendas de Relator sobre as demais modalidades: essa questão ficou pública e está ainda sob... A cada processo orçamentário existe uma discussão. E é bem conhecida. O fato é que o objeto das emendas de bancada, em parte, das emendas de Comissão e também das emendas de Relator acaba fluindo para o Município.
Como sugestão, até colocamos a possibilidade de se estabelecer algum critério isonômico, limites mínimos, limites máximos. Até que ponto uma emenda, salvo calamidade pública, pode interferir tanto assim no equilíbrio financeiro, nessa paridade que deve existir em Municípios do mesmo Estado, em termos de FPM?
Em suma, era o que tinha dizer, Deputado.
Nesta oportunidade, eu acho que devemos discutir, sim, a transferência especial. Acho que ela tem alguma vocação, principalmente para calamidade pública, convênios menores, mas nós devemos pensar no todo, no efeito conjunto. Devemos pensar se essa transferência especial é especial, realmente, para todos os Municípios ou só para quem a recebe.
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Muito bem, Sr. Eugenio.
Agora passo a palavra ao Sr. Diogo Antunes, que é da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado Federal.
O senhor dispõe de até 15 minutos.
O SR. DIOGO ANTUNES - Boa tarde a todos! Obrigado, Deputado Tiago Dimas. Boa tarde a todos os Parlamentares e servidores da Câmara e do Senado!
Meu nome é Diogo Antunes. Sou da Consultoria de Orçamentos do Senado Federal. É uma honra esta oportunidade de prestar os nossos esclarecimentos sobre esse tema. Não é só uma honra, mas é nossa atribuição, como servidores da Consultoria de Orçamentos do Senado.
Darei início à apresentação, que vai ser bem rápida, porque os que me antecederam já trataram do assunto de forma bastante detalhada.
16:25
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(Segue-se exibição de imagens.)
Eu queria iniciar ressaltando que as transferências especiais foram uma novidade muito bem recepcionada pelos Parlamentares. Isso é inegável, quando nós vemos os números. Inicialmente, cerca de 23% dos Parlamentares fizeram uso das transferências especiais; no ano seguinte, chegamos perto de 70%; e, já no último Orçamento, o Orçamento de 2022, 85% dos Parlamentares fizeram uso das transferências especiais. Isso mostra que realmente foi uma medida bem recepcionada pelos Parlamentares e que eles em grande medida viram uma utilidade nessa novidade das transferências especiais.
Em valores monetários, as transferências especiais inicialmente correspondiam a aproximadamente 600 milhões de reais. No ano seguinte, esse valor já chegou a mais de 2 bilhões de reais, orçamento comparável ao do Ministério do Turismo. Em 2022, os valores alcançaram 3,2 bilhões de reais, valor comparável ao do Ministério do Meio Ambiente ou do Ministério das Comunicações.
Vou falar rapidamente sobre o TCU e a análise da natureza jurídica das transferências especiais. Sei que há também aqui um colega aqui do Tribunal de Contas da União, que vai poder tratar do assunto com mais detalhes, mas a discussão é interessante, porque diz respeito a quem compete a fiscalização dos recursos recebidos a partir de transferências especiais.
No final do ano, uma manifestação do Ministro Raimundo Carreiro converteu uma petição em consulta, e o objetivo dessa consulta é responder se o Tribunal de Contas da União tem ou não a prerrogativa de fiscalizar esses recursos. Por que existe esse questionamento? Porque, durante a tramitação da PEC que deu origem à emenda constitucional, existia um dispositivo muito claro dizendo que a competência para fiscalização era dos membros beneficiários — seriam as competências estadual e municipal. Durante a tramitação legislativa da PEC, isso foi retirado. O texto atual da Constituição não deixa claro se a competência pela fiscalização é federal ou dos entes beneficiários.
No entanto, o Tribunal de Contas, nessa manifestação, ainda de forma muito inicial, disse que não seria necessário especificar a esfera competente para a fiscalização dos recursos das transferências especiais, porque o recurso tem natureza federal. Isso atrairia a competência dos órgãos federais de controle e caberia ao Tribunal de Contas da União fiscalizar esses recursos. No entanto, é algo que ainda não foi decidido em última instância, é algo que ainda está aberto. Dado o caráter de novidade da medida, isso ainda não está decidido. Mais adiante, o nosso colega do Tribunal de Contas da União poderá tratar desse assunto com mais profundidade.
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Quando nós estamos discutindo as transferências especiais, dois principais pontos que se apresentam são a constitucionalidade da medida e o mérito da medida. Nenhuma das duas discussões, ainda, está pacificada.
Com relação à constitucionalidade, existe uma ADIN — Ação Direta de Inconstitucionalidade que ainda está sendo avaliada pelo STF. Não existe uma posição final. No entanto, o Procurador-Geral da República se manifestou pela inconstitucionalidade da medida, ou seja, seria inconstitucional expandir o tratamento das transferências especiais para as emendas de bancada.
Isso foi colocado na LDO/2021. Houve um veto. O Presidente da República vetou esse dispositivo na LDO/2021 e o veto foi derrubado pelo Congresso Nacional. No ano seguinte, dispositivo semelhante foi colocado na LDO/2022 e novamente vetado pelo Presidente da República. No entanto, dessa vez o Congresso Nacional não derrubou o veto, ou seja, o placar está 1 a 1. Talvez na LDO/2023 esse tema seja novamente suscitado, o processo novamente repetido e, dessa vez, necessariamente vai haver um desempate.
Com relação ao mérito da matéria, também não existe uma definição, não existe uma posição pacificada em relação a ser positivo ou negativo. Existem, é claro, prós e contras. Inicialmente, isso foi discutido durante a tramitação da PEC e houve uma definição de não autorizar as transferências especiais para as emendas de bancada. Mas claramente existe uma intenção — até por isso nós estamos aqui, neste momento, discutindo o assunto —, existe um movimento dentro do Congresso Nacional, existe uma vontade, um desejo de que, sim, as transferências especiais também sejam permitidas para as emendas de bancada.
Qual é a posição técnica que nós da Consultoria de Orçamentos do Senado trazemos neste momento? A Resolução nº 1, de 2006, do Congresso Nacional, traz diversos dispositivos sobre as emendas de bancada. O que esses dispositivos dizem? As emendas de bancada devem indicar de forma precisa o seu objeto; é vedada a designação genérica de programação; no caso de projetos, devem ser projetos de grande vulto ou projetos estruturantes; havendo um projeto iniciado a partir de uma emenda de bancada, anualmente, nos orçamentos seguintes, a bancada deve dar continuidade a esse projeto. Todos esses elementos, à primeira vista, mostram-se incompatíveis com a ideia da transferência especial. A transferência especial funciona a partir de uma dinâmica muito diferente dessa dinâmica estabelecida pela própria Resolução nº 1, de 2006, ou seja, estabelecida pelo próprio Congresso Nacional, para as emendas de bancada.
16:33
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Por isso, nós nos manifestamos pela inadequação da transferência especial, no caso das emendas de bancada. Esta seria a nossa posição.
Esses foram os itens, os elementos que eu trouxe à discussão. Procurei ser bastante breve. Fico à disposição para as perguntas, mais adiante.
Muito obrigado.
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Muito obrigado, Sr. Diogo Antunes, da Consultoria do Senado Federal.
Agora, concedo a palavra ao Sr. Alessandro Aurélio Caldeira, Secretário de Macroavaliação Governamental do Tribunal de Contas da União.
O senhor dispõe de até 15 minutos.
O SR. ALESSANDRO AURÉLIO CALDEIRA - Obrigado, Deputado Tiago Dimas. Em nome da Presidente do Tribunal de Contas da União, a Ministra Ana Arraes, agradeço o convite desta Comissão para participar deste debate. Nós sempre o fazemos com muita satisfação, tentando contribuir com questões importantes relacionadas às contas públicas.
Cumprimento todos os Parlamentares aqui presentes e também os colegas da Mesa.
Os colegas que me antecederam, já trouxeram bastantes contribuições, muitas reflexões importantes. Do ponto de vista do Tribunal, nós não temos muitos trabalhos realizados com foco nas transferências especiais, até porque é um instrumento relativamente novo. Tem 2 anos de execução.
A principal limitação que eu citaria aqui, por nós ainda não termos trabalhos mais relevantes e aprofundados com relação às transferências especiais, diz respeito justamente — e é um desafio que eu já quero enfatizar logo — à transparência da aplicação desses recursos. Hoje, apesar de nós termos a Plataforma +Brasil disponível, que pode coletar todas as informações com relação à aplicação desses recursos, isso é uma faculdade hoje. Não existe obrigatoriedade para o preenchimento, para o uso da plataforma, para dar transparência a esses recursos. Dessa forma, isso limita bastante a nossa atuação e a atuação de qualquer um que possa, que queira e que precise fazer algum estudo mais aprofundado, até mesmo da eficiência desse mecanismo de repasse direto dos recursos para os Municípios. Uma avaliação, um estudo nesse sentido hoje seria impossível, de forma centralizada, devido a essa forma pulverizada e à falta de obrigatoriedade no preenchimento da Plataforma +Brasil.
Isso decorre também de uma questão — eu acho que foi o Diogo que trouxe — com relação à indefinição sobre se os nossos órgãos de controle federais têm competência para fiscalizar esses recursos. Enquanto não estiver esclarecida essa questão, eu creio que o Poder Executivo ficará limitado a exigir essa obrigatoriedade na Plataforma +Brasil.
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(Segue-se exibição de imagens.)
Rapidamente, digo que, dos quatro tipos de emendas, duas têm status constitucional, estão previstas expressamente na Constituição, que são justamente a emenda individual e a emenda de bancada.
Falando especificamente da emenda de bancada, o § 9º do art. 166 da Constituição constitucionalizou, digamos assim, a figura das emendas individuais e trouxe a obrigatoriedade da execução orçamentária e financeira desses recursos. Posteriormente, em 2019, a Emenda nº 105 trouxe a obrigatoriedade da execução também às emendas de bancada, impondo também um limite para esse tipo de emenda, no § 12.
O art. 166-A foi criado em 2019 também, especificamente para as emendas individuais, e criou ou trouxe essa figura da transferência especial. Esta foi a novidade trazida pela emenda: a transferência especial. As demais transferências com finalidade definida, na prática, já existe na modalidade das transferências voluntárias. Não é exatamente a mesma definição. Pode haver algum tipo de incompatibilidade em transferência com finalidade definida e em transferência voluntária, mas a novidade trazida pelo art. 166-A foi mesmo a figura da transferência especial.
Na LDO de 2020, já se falou aqui que houve esse dispositivo, o art. 76, que, no seu § 1º, levou a aplicação do art. 166-A também para as emendas de bancada estaduais. Aplicou-se o dispositivo completo do art. 166-A também às emendas de bancada. Esse dispositivo foi vetado pelo Presidente da República na sanção da LDO, mas, posteriormente, o Congresso derrubou o veto. Em 2021, esse dispositivo estava vigente. O § 1º estava vigente durante 2021, mas, como nós vamos ver posteriormente, apesar de esse dispositivo estar valendo, não foi usado. Não houve nenhuma alocação, nenhuma execução de transferência especial para emendas de bancada estaduais.
Nesse quadrinho, há uma reflexão interessante que nós buscamos fazer especialmente para esta conversa aqui hoje, para esta audiência. Na parte azul do quadro, estão as regras que valem hoje para emendas de bancada. Na parte verde, está o que seria a aplicação do art. 166-A para emendas de bancada.
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Na parte azul, estão as seguintes regras: a execução orçamentária e financeira da programação é obrigatória; tem que haver critério de execução equitativa, previsto na LDO, para as emendas de bancada; a programação das emendas de bancada pode não ser executada, devido a algum fator de ordem técnica, e precisa ser justificada essa não execução; o repasse independe de adimplência do ente recebedor do recurso, do ente beneficiário, portanto não precisa comprovar aquelas exigências previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, no art. 25, para transferências voluntárias; os valores recebidos pelos entes subnacionais não integram o cálculo da Receita Corrente Líquida para fins de limite da despesa com pessoal.
Sobre este último ponto, há uma questão interessante, porque, ao se aplicar o art. 166-A, essa restrição aumenta, na verdade. A regra hoje é que não se usam os recursos no cômputo da RCL para o limite das despesas com pessoal. Na prática, o ente da Federação recebedor do recurso não pode usar isso para aumentar as despesas dele com pessoal, com relação ao limite da LRF, e também não pode usar os recursos para pagar despesas com pessoal. Essas são regras expressas do art. 166-A.
Ocorre que, ao se aplicar o art. 166-A também para bancada estadual, isso passa a valer também para dívida, para o endividamento. Eventualmente, se algum Município, algum ente da Federação que esteja próximo à margem do limite do endividamento recebe uma transferência especial, uma emenda de bancada, hoje, de acordo com o que está valendo, conforme essa parte azul aí, ele pode usar esse recurso para computar lá e dar uma folga no limite do endividamento dele. Isso, com a regra atual. Caso se aplique o art. 166-A, o Município não poderia usar esse recurso para obter essa folga, neste exemplo hipotético que estou trazendo. Não poderia usar esse recurso para obter essa folga no limite do endividamento.
Por fim, a emenda para investimento plurianual deverá receber emenda da mesma bancada até o final do empreendimento.
Aplicando-se o art. 166-A a emendas de bancada, como eu já falei, não vai integrar a Receita Corrente Líquida para fins de limite de dívida e não pode usar os recursos também para pagamento de encargos da dívida; os repasses ficam vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar, no caso das transferências com finalidade definida; e os repasses devem ser aplicados nas áreas de competência constitucional da União, regras que hoje só valem para as emendas individuais.
A LDO para 2022 trazia também esse dispositivo, mas foi vetado, e o veto não foi derrubado.
O carimbo classificador orçamentário das transferências especiais está na ação 0EC2. Consultando a execução dela, em 2020 e 2021, para emendas de bancada, de fato, não há execução nem alocação para transferências especiais nesses dois exercícios, como era de se esperar mesmo.
16:45
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Passo agora a falar um pouco das emendas individuais porque é o histórico que temos. Apesar de ser um histórico pequeno, de apenas 2 anos de execução, é o único histórico que temos de execução de transferências especiais.
Com relação a isso, o Tribunal de Contas da União possui em aberto pelo menos esses dois processos, conforme o Diogo já havia mencionado. O primeiro deles é essa representação que foi convertida em consulta. Destina-se justamente a responder a essas questões, a essas perguntas aqui.
A principal pergunta, obviamente, é se o Tribunal — e isso vai se estender para os demais órgãos de controle federais, como o Ministério Público e o CGU, enfim — tem competência para fiscalizar essa modalidade de transferência especial. Essa consulta ainda está em instrução, ainda não foi encaminhada para o Relator, portanto não há previsão de deliberação sobre essa consulta, mas já está em fase final de instrução.
Esse é apenas um histórico da execução orçamentária das emendas individuais: transferências especiais e transferências com finalidade específica. Podemos ver um forte crescimento, um aumento das transferências especiais durante os exercícios. Começou em 2020 com 621 milhões de reais, mas a dotação atingiu 3,2 bilhões de reais em 2022.
Esses são os valores que a Regina já tinha mencionado antes. Dos valores pagos, 2,6 bilhões de reais, de transferências especiais, hoje só 121 mil — não sei se são 121 mil ou milhões, não é, Regina? —, a princípio, só 121 mil estão declarados na Plataforma +Brasil.
De acordo com o que eu estava falando no início, o primeiro desafio é dar transparência, de forma centralizada, à execução desse recurso, e a Plataforma +Brasil parece ser o ambiente mais adequado para isso. Já provou o seu funcionamento.
Passando adiante, este é apenas um gráfico que mostra a evolução das transparências especiais durante os exercícios.
Esse próximo gráfico demonstra os percentuais de participação nas transferências especiais por unidade da Federação e respectivos Municípios. As barrinhas azuis são os percentuais de cada unidade da Federação, e a linha é o valor per capita.
Esse outro gráfico demonstra a distribuição entre Municípios e Estados. Podemos ver que os Estados ficam com uma parcela pequena, de 8%, e os Municípios, de fato, realmente, estão recebendo a maior parte das transferências especiais, 92%.
Por último, na distribuição entre os Municípios, podemos ver que a participação das capitais também é muito pequena, de 3,6%; e o restante, 96,3%, é justamente para os demais Municípios, que não são capitais.
De apresentação, era o que eu tinha a trazer, Deputado.
Eu agradeço mais uma vez.
16:49
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O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Muito bem.
Agradeço ao Sr. Alessandro Aurélio, Secretário de Macroavaliação Governamental do Tribunal de Contas da União.
Encerradas as contribuições dos expositores, iniciaremos o debate.
Convido para fazer uso da palavra a Deputada Adriana Ventura.
A SRA. ADRIANA VENTURA (NOVO - SP) - Obrigada, Sr. Presidente Tiago Dimas. Quero parabenizá-lo por propor esse debate extremamente importante e relevante. Agradeço também a todos que se apresentaram. Os senhores trouxeram contribuições e informações importantes.
Eu sei que existe uma demanda dos Municípios e os Parlamentares às vezes sofrem com uma eventual burocratização, ineficiência, o que faz com que o recurso enviado fique 2 anos parado, haja uma demora, e isso gera ansiedade. Isso eu consigo entender muito bem. Eu disse que entendo o problema, mas discordo da solução proposta, porque foi demonstrado aqui muito bem — e eu acho que temos que começar com o ponto um, que foi claramente colocado aqui — que a transferência especial só é autorizada pela Constituição para emenda individual. Ponto. Se quisermos passar para a bancada, com certeza, Deputado Tiago Dimas, teremos que fazer uma proposta de emenda à Constituição, teremos que mudar a Constituição. Então, dito isso, colocar na LDO direto é inconstitucional, não podemos fazer isso, na minha visão.
O segundo ponto, que eu acho que foi muito bem tratado por todos os consultores, todos, eu acho que sem exceção, deixa claro que nós não verificamos mérito, que não há finalidade definida, que não há como, inclusive, auferir interesse público. Então, não há como avaliar, não há como medir, não há como ver como o dinheiro está sendo utilizado.
Eu acho que no art. 166 da Constituição está muito claro que transferência especial só pode ocorrer se estivermos falando de emenda individual. E eu quero trazer um ponto que considero importante, gritante, mas vou, de novo, insistir nesse assunto, porque nós também estamos falando de emenda de bancada, que deixou de cumprir seu papel. Não estou falando de todos os Estados, nós já tivemos uma conversa sobre isso inclusive, mas muitas vezes as emendas individuais, as emendas de bancada, que deveriam ser utilizadas de acordo com a resolução da CMO — projeto de grande vulto, projeto estruturante —, têm sido, primeiro, repartidas entre Parlamentares, e isso gera um problema seriíssimo de isonomia entre os Parlamentares, isso gera um problema seriíssimo de isonomia, inclusive, entre os cidadãos. Digo isso porque, se você tem uma bancada com oito e uma bancada com 70, é claro que há coisa errada aí.
E, ainda que as de bancadas estaduais estejam destinadas para obras de grande vulto — e aí eu vou voltar a pergunta aqui para os palestrantes —, nós estamos discutindo um assunto que não tem fiscalização, claramente não tem fiscalização, claramente não tem transparência. Seis por cento é o percentual que temos lá, que foi trazido aqui, de transparência. Sendo assim, Sr. Presidente, eu fico me questionando, porque nós temos vários vácuos aqui. Temos o vácuo do mérito, o vácuo do desvio de função, temos uma inconstitucionalidade, e não há fiscalização, não há fiscalização! "Ah, eles prestam conta." Não, não prestam conta, não há objeto definido, não há uma política pública. Nós não temos como medir. Isso não está sendo revertido para o cidadão, e, se estiver, não está sendo medido.
Sendo assim, nós precisamos repensar, inclusive, a maneira como isso está sendo feito. E, a partir do momento que não há transparência, não dá para medir, não dá para avaliar. Nós já temos problemas demais, inclusive, com as emendas. Não há transparência com emenda de Relator. As únicas emendas que ainda têm 100% de fiscalização e transparência, como foi mostrado lá, são a impositiva e a individual. Ponto. E olhem que nós ainda temos que avançar muito para dar transparência e ter esses indicadores e esses números para serem medidos.
16:53
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Sendo assim, se não está vinculado a convênio, a termo de compromisso, a alguma política pública, chega de uma maneira livre, discricionária, sem vinculação, com execução livre, sem nenhum comprometimento ou postura política, eu, pessoalmente, sou contra. Eu acho que isso é uma afronta ao orçamento público, é uma afronta ao interesse da Nação, ao interesse público. Mesmo que os nossos consultores, os especialistas no assunto, o TCU e o Ministério da Economia afirmem com clareza que nós teremos dados e indicadores até para avaliar, eu acho temerário fazermos qualquer alteração.
Essa é minha posição. Eu estou aberta ao debate. Eu vou passar a palavra para os outros colegas e depois farei outras considerações.
Obrigada.
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Muito bem.
Deputada Adriana Ventura, demais colegas, eu quero aqui fazer algumas ponderações.
(Intervenção fora do microfone.)
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Nós dois aqui, Deputada Adriana.
Quero fazer aqui algumas observações, algumas ponderações em relação ao que foi apresentado pelos expositores.
Acho que esse debate foi promovido com vistas a abrir a possibilidade de se atender também as emendas de bancada. Acho que isso está bem claro, dentro dos meus posicionamentos, dentro do próprio requerimento que foi aprovado e apresentado.
Dos itens colocados eu quero aqui comentar só alguns. Primeiro, vou falar do critério de indicação das emendas de bancada. Em momento algum, acredito que tenhamos que mudar o critério que está estabelecido no âmbito da Resolução nº 1, de que sejam para obras estruturantes, para obras de grande porte, e que atendam a finalidades específicas, estruturantes mesmo, dos Municípios. E os Municípios pequenos também têm obras estruturantes, rodovias, estradas, parques urbanos que necessitam de recursos de maior volume e que podem ser atendidos através das emendas de bancada, como já vêm sendo atendidos, inclusive o Estado do Tocantins.
Em relação à transparência, eu acredito que nós estamos promovendo esse debate aqui exatamente para isso. Nós não temos que nos apegar à legislação vigente. Nós estamos aqui no Congresso, na condição de Parlamentar, justamente para promover mudança na legislação vigente. Essa é uma ferramenta que nós temos. Está dentro da nossa autonomia promover transparência ou incluir outros aspectos que quebrem esse tipo de pensamento e de raciocínio em relação à falta de transparência, à falta de finalidade, o que colabora muito com a questão dos critérios.
Em relação à fala de que os pagamentos não significam necessariamente a entrega da obra pelo fato de o Município já dispor dos recursos imediatamente, aí eu tenho um outro olhar. Hoje acompanho muito a realidade dos Municípios e sei a dificuldade que é manter uma obra com medições, com recursos que demoram a chegar, que atrasam, e isso não avança. Nesse sentido, a garantia de ter o recurso na conta é fundamental para a celeridade da obra e para que ela efetivamente aconteça.
16:57
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Então, se pudéssemos fazer com que todos os convênios, todas as questões já tivessem os recursos garantidos, quem sabe, até antes do início da obra, bem como mecanismo para dosar esse pagamento, autorizar os pagamentos ou alguns aspectos nesse sentido, nós teríamos uma celeridade, sem dúvida alguma, muito maior, porque isso iria garantir, tanto para o Poder Executivo quanto para quem faz a obra, repasses sem atrasos e sem maiores burocracias. Esse também é um dos objetivos que temos ao promover esse debate.
Em relação à fiscalização, acho que também devemos incluir mecanismos ou, dentro das alterações que forem propostas, fazer esclarecimentos, como foi colocado pela consultoria algo nesse sentido, talvez, em relação às competências, em relação à forma de como será essa fiscalização. O que nós temos que fazer é melhorar a legislação.
Acredito muito na celeridade das emendas de transferências especiais, mas, sem dúvida alguma, acho que ficou evidente, dada a exposição de todos os oradores, a carência de regulamentações que possam dar maior segurança para a execução dos recursos. O que nós queremos, e este é o meu objetivo, é fazer com que esses recursos sejam mais céleres, mais ágeis. E, se for necessário incluir mecanismos legais para isso, eu acho que estamos no momento certo e na Comissão adequada para propor todos esses aspectos.
Não acredito que esteja equivocada a forma como está sendo aplicada a questão das transferências especiais atualmente, uma vez que, como foi muito bem colocado aqui, a emenda passa a integrar o orçamento municipal, que tem sido fiscalizado pela Câmara de Vereadores e faz parte de uma política em que tem que ser aprovado no âmbito municipal.
Nós aqui temos muito cuidado. Eu pelo menos tenho muito cuidado ao direcionar todo esse tipo de emenda. Faço um debate, uma discussão com sociedade, para deixar claro a finalidade dela e para que ela atenda exatamente aquilo que seja possível.
Quantos aos órgãos fiscalizadores, é aquilo eu disse no início. Hoje, infelizmente, se formos somar o que o País gasta com o Tribunal de Contas da União, com os Tribunais de Contas Estaduais, com o Ministério Público Federal, com o Ministério Público Estadual, com os órgãos de controle interno, veremos que ele gasta, para manter essas estruturas, um volume muito maior do que o que efetivamente gasta com investimentos em obras.
Então, nós temos, sim, que garantir a fiscalização, a transparência dos recursos e fazer com que eles cheguem cada vez mais rápido lá na ponta. E eu tenho visto uma demora significativa em relação aos convênios, principalmente quando nós tratamos dos convênios de contratos de repasses ordenados através da Caixa Econômica Federal.
Quero agradecer também as presenças dos Deputados Cleber Verde, Rubens Bueno, Enio Verri. Indago se gostariam de fazer uso da palavra. (Pausa.)
Pode ser depois, não é, Adriana?
Fique à vontade, Deputado Mauro Benevides Filho.
O SR. MAURO BENEVIDES FILHO (PDT - CE) - Sr. Presidente, muito obrigado pela concessão que me faz neste momento.
17:01
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Quero dizer que se nós definirmos, como o Presidente colocou, o processo de fiscalização, eu não vejo nenhum problema para que isso possa ser organizado dentro do Congresso a fim de que as transferências especiais aconteçam inclusive de maneira mais frequente e tudo mais. Até porque, pelo que eu vi na exposição, a cada ano o número de Deputados está decolando: 85%, se eu não me engano, foi o percentual colocado aqui. O que houve, na realidade, foi a burocracia da Caixa Econômica Federal para poder analisar os convênios que eram feitos pelos Ministérios e sempre paravam lá por exigências, muitas vezes, além da conta. Isso acabou criando essa oportunidade da transferência especial e falta agora esse aprimoramento, porque realmente há uma cobrança da sociedade em relação à transparência do uso desses recursos. Isso tem que ficar muito claro.
Presidente, para terminar, eu sei que não é o tema aqui do debate, e gostaria que V.Exa. não ficasse chateado, e que essa temática das transferências especiais é muito importante, mas ainda acho que a Câmara dos Deputados, que o Congresso Nacional se limita a discutir despesa primária. Tudo o que aqui se discute é despesa primária, o orçamento é de 4,8 trilhões de reais, a despesa primária é de 1,6 trilhão de reais, e só discutimos os 1,6 trilhões de reais. Não se discute mais nada dos 3 trilhões adicionais, parece que isso é uma coisa dada do céu. Não existe nenhuma preocupação de, pelo menos, acompanhar essas despesas.
Lembro-me de que, para ampliar a despesa primária, o orçamento limitava em 20%, algumas despesas em 22% e assim por diante. Aí eu fui ver qual era a limitação da ampliação da despesa financeira com juros, por exemplo. A SELIC, em 15 de março, era 2%; agora, 12,75%; e foi a 13,25%. Uma abelhinha vindo lá do Papa Francisco já me disse que vai ter mais 0,50% lá na frente. Agora nós vamos aumentar para 680 bilhões de reais de juros. Aí eu fui ver qual era o controle que o Congresso tinha para essas suplementações e aprendi que o céu é o limite. Não tem limite. O orçamento de 2022 tem 315 bilhões de juros, depois serão 600. Suplementa-se e vamos para frente. Está tudo bem.
Ou seja, eu acho que o Congresso, que esta Comissão Mista de Orçamento não pode deixar de discutir essa questão, senão nós vamos passar a vida inteira controlando despesa primária, teto de gastos e tendo despesa financeira com juros de 600 bilhões, 700 bilhões. Nunca o Governo Federal vai ter um resultado primário capaz de pagar os juros. A sustentabilidade intertemporal da dívida vai para o espaço, e está tudo muito lindo nessa discussão.
Então, pondero, sob a Presidência de V.Exa., além da transferência especial, que é relevante, que passemos a discutir, por exemplo, para aonde vão esses 3 trilhões de reais, porque realmente está muito fora do processo.
Ademais, fiquei chateado quando recebi, secretamente, a planilha da PETROBRAS e tomei conhecimento de que, no dia 30 de julho, haverá mais 9,24% de aumento do diesel. Portanto, essa história de reduzir imposto para baixar o preço na bomba é tudo conversa fiada. Isso já foi desfeito com os dois aumentos que se processaram. O Congresso tem que estar atento para observar essas questões.
Presidente, era muito mais para provocar uma discussão na Comissão Mista de Orçamento, mas, com certeza, a transferência especial será concretizada com esse regramento que o Deputado Tiago Dimas está propondo a todo o País.
17:05
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Muito obrigado.
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Muito bem, Deputado Mauro Benevides.
Nós temos acompanhado — e eu, pessoalmente, tenho acompanhado — a sua indagação constante em relação a essa questão das despesas primárias e do restante do Orçamento. Com certeza, teremos condições de avançar nisso e promover o debate. Estamos na Comissão adequada para isso.
(Intervenção fora do microfone.)
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Inclusive, na última audiência pública, V.Exa. falou muito bem sobre isso, junto com a equipe econômica. Acho que vamos conseguir avançar nesse importante debate.
Quero indagar aos expositores se algum deles deseja fazer alguma consideração.
A SRA. ADRIANA VENTURA (NOVO - SP) - Eu posso fazer uma pergunta?
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Tem a palavra a Deputada Adriana.
A SRA. ADRIANA VENTURA (NOVO - SP) - Na verdade, eu quero fazer uma pergunta para os consultores.
De forma objetiva, eu queria saber, primeiro, se essas emendas de bancada são fiscalizadas e como. Acho que isso é mais para o Tribunal de Contas da União, mas me dirijo a todos que quiserem responder. Todo mundo fala de obra estruturante, obra de grande vulto. Eu gostaria de saber se cada bancada apresenta uma lista das obras, especificando o que foi estruturante, o que não foi. "Pegamos o dinheiro, construímos um hospital, uma ponte e não sei o quê." Eu não vejo isso acontecer. Queria também perguntar se isso está vinculado ao término das obras paradas, já que são estruturantes, e não somente ao início de novas obras. Então, gostaria de saber se há essa lista, se há essa prestação de contas, se vocês recebem isso e se há essa fiscalização.
Além disso, eu gostaria de destacar que nós do Partido Novo somos autores de uma ação direta de inconstitucionalidade em relação a isso. A ação está para ser julgada, mas já perdeu o timing, já que agora temos uma nova LDO. Está parada na mão do Relator. Nós somos contra esse mecanismo. E, vou contar uma coisa, não é pela celeridade. Somos a favor de ser mais célere, de dar mais liberdade. A questão é que não há vinculação, não há clareza sobre quem fiscaliza. Há um buraco ali em que não há fiscalização.
Deputado Tiago Dimas, eu entendi toda a sua fala e concordo com ela, mas discordo de um ponto. Entendo a angústia de querer finalizar, mas o dinheiro que chega lá não conseguimos rastrear. Se um Parlamentar falasse: "Estou mandando isso para essa Prefeitura..." e daí existisse uma fiscalização clara, o.k. Mas isso em um vaso comunicante, entra em outra prestação de conta, e sei lá Deus quem fiscaliza.
Então, a pergunta é: a transparência na fiscalização desses 6% de que vocês falaram houve por que voluntariamente se quis dar transparência a esses gastos? O que vejo é que fiscalização sobre isso absolutamente não há. Eu quero que vocês confirmem isso para mim e me digam se há alguma maneira efetiva — até pensando em soluções, buscando proposições — de obter rastreabilidade. "Esse aqui é o dinheiro da bancada do Tocantins, esse é o da bancada paulista. Foi destinada para essa obra a emenda de bancada." Isso precisa ser rastreável, para que seja fiscalizado e, então, possa ser medido e avaliado.
Essas são as minhas três perguntas.
Eu apresentei, no ano passado — e estou apresentando de novo —, várias emendas à LDO para falar sobre transparência em emenda especial, transparência em emenda de bancada, indivisibilidade de emenda de bancada, critério claro e per capita para resolver desigualdades de emenda de bancada. No ano passado, nenhuma delas foi aceita ou incorporada. Então, neste ano, tentaremos de novo. E eu gostaria de contar, inclusive, com a ajuda do Deputado Tiago Dimas para darmos transparência a essas questões.
Obrigada, queridos.
Eram essas as minhas perguntas.
17:09
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O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Quer responder?
A SRA. REGINA LEMOS DE ANDRADE - Vamos lá. Já estou praticamente eleita para responder porque eu falo muito, não é? (Risos.)
Vou responder as perguntas.
Quanto à fiscalização de RP7, queria esclarecer que as emendas de bancada operacionalizadas por meio de transferências — convênios ou contratos de repasse — têm transparência total, porque são operacionalizadas pela Plataforma +Brasil. "Regina, eu não acredito em você." Você não é obrigada a acreditar, mas pode acessar esses dados, que estão em tranferenciasabertas.economia.gov.br. No painel parlamentar, é possível filtrar a pesquisa, na opção Marcador da Emenda, pelo resultado primário. Ao selecionar RP7, serão listadas todas as emendas de bancada. Também é possível utilizar outros filtros para a pesquisa, como UF, ou mesmo selecionar outros resultados primários, como RP6. De acordo com o que for selecionado no painel, ao final gera-se uma planilha exportável. Então, em relação à plataforma, posso garantir que as transferências têm rastreabilidade.
O RP7 também pode ser destinado para execução direta da própria União. A Plataforma +Brasil não faz execução direta, faz transferência. E o que o Governo Federal fez? Desenvolveu uma outra solução, chamada CIPI — Cadastro Integrado de Projetos de Investimento. O nome é bonito, mas é um cadastro de obras. Foi criado em resposta a uma determinação do TCU, não foi, Alessandro? O Ministério da Economia fez um cadastro integrado de projetos de investimentos que passou a vigorar em 2021. Todas as obras do Governo Federal executadas diretamente obrigatoriamente têm que ter sua transparência assegurada ali. A obra ganha um CPF e tem que ter transparência ali. Objetivamente, sobre RP7: se for execução direta, pode ser acompanhada pelo CIPI, se for execução por meio de descentralização, convênios e contratos de repasse, pode ser acompanhada pela Plataforma +Brasil.
Eu vou falar sobre a fiscalização das emendas especiais. Se alguém quiser complementar... Basicamente, o art. 166-A, quando foi editado em 2019, não deixou muito espaço e não foi muito claro nessa questão da fiscalização. Como bem colocou o colega, havia um dispositivo que delegava expressamente aos Tribunais de Contas Estaduais essa verificação. Esse dispositivo foi retirado, mas foi mantido o artigo que diz que o recurso pertence ao Estado. Então, ficou um vácuo sobre a fiscalização — se é da União, se é do Estado. Como também colocou o colega, o TCU ainda não se posicionou definitivamente sobre isso.
O que o Ministério da Economia fez em 2019? Entendendo que, independentemente de quem fosse o detentor da responsabilidade, era necessário dar transparência, desenvolveu esse módulo na plataforma. Mas o art. 166-A veio cerceando a burocracia. O dispositivo diz que não há instrumento, que não há finalidade definida. E não deixa um espaço normativo para o Ministério da Economia fazer uma norma obrigando a prestação de contas. Não houve esse espaço. O que nós conseguimos normatizar, de uma forma bem específica, para evitar conflitos com o art. 166-A, foi a adoção de um termo de ciência — o Município pode brigar com o Parlamentar e não querer mais a emenda, pode solicitar indicação de banco, porque deve haver uma conta específica para a transferência do dinheiro, pode solicitar o e-mail do Legislativo, para dar transparência.
17:13
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Como o art. 166-A é bem claro — e em 2019 foi bem fervorosa essa decisão de evitar a burocracia —, nós disponibilizamos a ferramenta, mas não obrigamos. Então, há um vácuo por causa do texto do art. 166-A sobre essa fiscalização.
A Deputada está certíssima: está lá à disposição, mas não é obrigatório. Nós fazemos campanha, nós falamos na Rede +Brasil e dizemos "Olhe, se o Parlamentar vir que você fez, ele vai mandar mais", para poder sempre motivar, mas realmente não há uma obrigação.
Esqueci alguma resposta?
A SRA. ADRIANA VENTURA (NOVO - SP) - Então, se houvesse essa obrigação, haveria a transparência de tudo?
(Intervenção fora do microfone.)
A SRA. REGINA LEMOS DE ANDRADE - Sim. A plataforma hoje já tem o relatório. Pode, inclusive, ser melhorada.
Aliás, eu vou voltar ao assunto das melhorias. Vai que a CMO adere à rede, e eu perturbo mais frequentemente, para podermos ver que melhorias são essas, quais são as expectativas, o que podemos ofertar.
Foram respondidas as três perguntas?
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Muito bem.
Tem a palavra o Dr. Alessandro, representante do Tribunal de Contas da União, para as respostas. Peço também que já faça as suas considerações finais, em razão do horário.
O SR. ALESSANDRO AURÉLIO CALDEIRA - Vou falar rapidamente.
Deputada Adriana, a fiscalização das obras estruturantes não é a área em que nós atuamos. A Secretaria de Macroavaliação Governamental fica abaixo de uma coordenação de fiscalização da área econômica, mas existe uma área específica para a fiscalização de obras. Então, eu posso levar isso para o nosso Secretário-Geral, Leonardo Albernaz, e ele pode trazer representantes dessa área para a Câmara — para o gabinete ou para a Comissão — para explicar essa estratégia da fiscalização das obras estruturantes de emendas de bancada.
Faço uma última observação bem rápida. O Deputado Mauro Benevides falou da fiscalização, e eu concordo completamente com as suas colocações sobre a importância de dar atenção para as despesas financeiras também. É um volume gigantesco de recursos movimentado anualmente, e eu acho que vale, sim, a pena e é preciso ter esse olhar com mais cuidado.
Lembro que nós temos um dispositivo trazido pela Emenda nº 109, de 2021, que diz que lei complementar vai dispor sobre a sustentabilidade da dívida — é um comando constitucional — e também sobre os resultados primários que precisam ser atingidos para que se busque essa sustentabilidade. Eu acho que a regulamentação desse dispositivo constitucional já é um primeiro passo — e um passo muito importante — para resolver essa questão levantada pelo Deputado Mauro Benevides.
Obrigado, Deputado.
O SR. DIOGO ANTUNES - Sobre a fiscalização, não necessariamente é uma iniciativa legislativa que vai estabelecer a competência federal para a fiscalização dos recursos, ao menos na visão do Ministro do TCU, Bruno Dantas.
No âmbito do Acórdão nº 4.074, de 2020 - Plenário, ele se manifestou no seguinte sentido:
(...) o monitoramento da aplicação da transferência especial decorrente de emendas parlamentares, cujo dispositivo constitucional igualmente não especifica — e não precisa especificar — a esfera competente para a sua fiscalização, que se define essencialmente pela natureza e origem federal do recurso, dentre outros fatores.
Destaco o trecho em que diz que o dispositivo constitucional não precisa especificar a esfera competente para a fiscalização.
17:17
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Não é ainda uma decisão final do TCU, mas, se esse processo de consulta for concluído e o Plenário do TCU seguir o entendimento do Ministro Bruno Dantas, independentemente de uma nova legislação sobre o assunto, a transferência especial deve ser fiscalizada pelo TCU porque o recurso tem natureza e origem federal.
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Também acredito que seja assim, Deputada Adriana, porque é um recurso federal que está sendo repassado. Acredito totalmente que o Tribunal de Contas da União tem competência direta em relação a isso. O que tem de acontecer, sem dúvida alguma, é a criação de mecanismos para esclarecer situações nesse sentido.
Acho que conseguimos avançar bem. Saio daqui com muitas ideias. Certamente, vou conversar bastante com o pessoal da consultoria legislativa, com o pessoal da própria Comissão, com os representantes dos órgãos presentes, para que pensemos em modificações na legislação e na implementação de mecanismos que assegurem, para a operacionalização das emendas de bancada, transparência e fiscalização quanto ao objeto e à execução da obra. Eu acho que podemos conseguir, sim, legalmente fazer com que isso aconteça até nas transferências especiais já existentes, nas emendas individuais. Acho que ficou claro que precisamos avançar e discutir alguns aspectos nesse sentido.
Alguém mais quer fazer uso da palavra? (Pausa.)
Não havendo mais quem queira discutir...
A SRA. ADRIANA VENTURA (NOVO - SP) - Desculpe, Presidente, mas as ideias vão surgindo.
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Fique à vontade, Deputada.
A SRA. ADRIANA VENTURA (NOVO - SP) - Eu sei que o objetivo desta audiência e de V.Exa. é realmente dar celeridade ao processo e resolver um outro problema na ponta. Em momento nenhum eu coloco em dúvida a boa intenção da discussão, mas — não sei se os senhores consultores podem ajudar nesse sentido —, eu gostaria de apresentar uma sugestão, até porque V.Exa. falou sobre avançar.
Antes de entrarmos na discussão sobre as emendas de bancada, eu gostaria de saber, observando a experiência anterior desses 2 ou 3 anos de transferências especiais nas emendas individuais, que carecem de transparência, de mecanismo, de finalização, de vinculação, o que podemos melhorar nessas transferências especiais, que já são utilizadas nas emendas impositivas individuais. Acho que é bem possível proceder a essas melhorias ainda este ano, Deputado Tiago Dimas — estamos nesse período. Depois que realmente avancemos nisso, quando tivermos 100% de transparência nas transferências especiais das emendas individuais, podemos estender isso. Senão, nos veremos com um buracão nas transferências especiais das emendas individuais. Abriremos já a questão das emendas de bancada sem resolver um problemão que temos, o que acho um pouco temerário.
Eu gostaria de ter seu apoio, se V.Exa. achar que isso faz sentido. Podemos resolvermos o problema que já temos de falta de transparência nas transferências especiais das emendas individuais e depois transportar isso para as emendas de bancada, já que teremos que fazer uma proposta de emenda à Constituição — será outra mudança na Constituição. Acho que seria um caminho.
Gostaria de solicitar aos senhores consultores que nos enviassem sugestões pontuais sobre como resolver esses buracos da transferência especial das emendas individuais, porque isso nos ajudará a direcionar nosso trabalho.
É só uma sugestão. Eu gostaria muito de receber esse retorno dos senhores. Meu gabinete é o 802.
17:21
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Obrigada.
O SR. PRESIDENTE (Tiago Dimas. PODE - TO) - Muito bem. Obrigado, Deputada Adriana.
Agradeço o comparecimento aos convidados e a todos os Parlamentares.
Obrigado.
Está encerrada a reunião.
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