Comissão de Viação e Transportes
(Audiência Pública Extraordinária (semipresencial))
Em 5 de Julho de 2022 (Terça-Feira)
às 10 horas e 30 minutos
| Horário | (Texto com redação final.) |
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O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Bom dia a todas e todos.
Informo inicialmente que nossas reuniões são transmitidas em tempo real pela Internet e que esta audiência seguirá o modelo interativo em que o público poderá acompanhar e participar ao vivo, enviando perguntas aos Deputados por meio do link www.cd.leg.br/edemocracia_2698.
Esta Comissão reúne-se hoje com o objetivo de debater a precificação do querosene para a aviação no Brasil, em virtude da aprovação do Requerimento nº 10, de 2022, da CVT, de autoria da nobre Deputada Jaqueline Cassol.
Participarão desta audiência pública: Deivson Matos Timbó, Coordenador-Geral de Acompanhamento do Mercado do Departamento de Combustíveis Derivados de Petróleo do Ministério de Minas e Energia; Ronei Saggioro Glanzmann, Secretário Nacional de Aviação Civil, representando o Ministério da Infraestrutura; Felipe Daniel Costantin Figueiredo, Gerente de Comércio Interno de Combustíveis de Aviação da PETROBRAS; Bruno Conde Caselli, Superintendente de Defesa da Concorrência da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis — ANP; Rafael José Botelho Faria, Superintendente de Acompanhamento de Serviços Aéreos da Agência Nacional de Aviação Civil — ANAC; e Eduardo Sanovicz, Presidente da Associação Brasileira das Empresas Aéreas — ABEAR.
Antes de passar a palavra aos convidados, peço a atenção dos senhores presentes para as normas estabelecidas no Regimento Interno da Casa. Cada expositor disporá de 10 minutos para suas explanações. Informo que somente Deputados e Deputadas poderão interpelar os expositores. Cada Deputado terá o prazo de 3 minutos para formular suas considerações, pedidos ou esclarecimentos, dispondo os senhores expositores de igual tempo para a resposta, facultadas a réplica e a tréplica, pelo mesmo prazo.
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(Segue-se exibição de imagens.)
O mercado de combustíveis de aviação no Brasil vem se recuperando, após os primeiros impactos da pandemia da COVID-19. Esse eslaide mostra alguns números que evidenciam essa recuperação. A figura do lado esquerdo mostra as vendas em milhares de metros cúbicos do querosene de aviação, o combustível usado majoritariamente na aviação civil, com o desempenho nos últimos 5 anos, a queda evidente nos primeiros meses da pandemia da COVID-19 e a recuperação, ano após ano, mostrando o ano de 2022 já se aproximando dos valores máximos históricos dos últimos 5 anos.
Do lado direito, mostramos o mesmo indicador, quando falamos de consumo, de demanda, por esse serviço com relação à métrica da aviação civil. Então, mostramos aí os indicadores de Assentos-Quilômetros Oferecidos — ASK, que é a linha em laranja, e o RPK — Passageiros-Quilômetros Pagos Transportados. Em suma, é a oferta e a demanda da aviação civil brasileira.
No histórico mais estendido, desde 2010, conseguimos evidenciar, no final do período, no final do horizonte, o impacto da pandemia e a sua recuperação até o momento.
Falando um pouco do mercado de combustíveis propriamente dito, o fornecimento primário está concentrado na mão da PETROBRAS. Hoje, no ano de 2022, a empresa responde por 96% do fornecimento primário. A Refinaria de Mataripe complementa essa oferta primária com sua produção própria no Estado da Bahia, e 11% do consumo da oferta são supridos via importação, com volumes trazidos majoritariamente da Índia, 50%, e do Oriente Médio, de países como Emirados Árabes Unidos e o Bahrein.
A figura do lado direito apresenta o market share do segmento de distribuição de querosene de aviação. Vemos o mercado concentrado em três grandes empresas: Vibra Energia, a então PETROBRAS Distribuidora; a AIR BP, que é a subsidiária da British Petroleum; e a Raízen, que opera sob a bandeira Shell.
Este eslaide mostra como têm se comportado os preços de energia no mundo.
Essa informação, especificamente, permite comparar o preço do petróleo Brent, que é a linha em azul, com o preço de dois derivados de petróleo destilados médios: o querosene de aviação, pauta desta audiência pública, que é a linha em azul claro, e o óleo diesel com baixo teor de enxofre, o dito S10, que é a linha em laranja.
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Podemos ver que historicamente esses derivados de petróleo, diesel e QAV, têm um ágio sobre o petróleo bruto, têm um prêmio pago sobre o petróleo bruto. Nesse histórico, de 2020 para cá, nunca foi superior a 15 ou 20 dólares por barril. Desde o início de 2022, potencializado pelo conflito no Leste Europeu, nós vemos um descolamento desse ágio, alcançando valores superiores a 60 dólares por barril. Isso representa, além do conflito no Leste Europeu, uma retomada da economia pós-pandemia e uma defasagem de refino em âmbito mundial. Em alguma medida, nós temos petróleo, mas a capacidade de transformá-lo em derivados está limitada por questões que podemos aprofundar num debate mais adiante.
É importante trazer essa questão dos preços para o mercado brasileiro, é importante registrar que o Governo Federal não possui poder para decidir ou influenciar preço de combustíveis, exceto no tocante aos tributos federais. A margem de atuação do Governo Federal está limitada à definição das alíquotas dos tributos federais. Com a edição da Lei Complementar nº 194, de 2022, os tributos federais dos principais combustíveis estão zerados até 31 de dezembro deste ano. O arcabouço legal que define o livre mercado e as regras da precificação desse combustível estão definidos na Lei do Petróleo, a Lei nº 9.478, de 1997, e na Lei das Estatais, a Lei nº 13.303, de 2016, que define que ações e deliberações do órgão ou entes de controle não podem implicar interferência na gestão das empresas.
Este é meu último eslaide. Aqui trazemos algumas das medidas mais recentes debatidas e encaminhadas no âmbito do Governo Federal. Esse problema da precificação do querosene de aviação no Brasil não é novo, não é recente. Isso é algo que já está na mesa de debates, e estamos cientes dos impactos e da relevância disso para a formação de preço, para a formação da tarifa cobrada no setor aéreo. Já houve uma iniciativa no sentido de se fazer um diagnóstico e elencar algumas recomendações em relatório elaborado em conjunto com o Ministério da Infraestrutura, Ministério de Minas e Energia, Ministério da Economia, ANAC, ANP, Empresa de Pesquisa Energética e outras. Alguns dos colegas e expositores devem pormenorizar algumas dessas recomendações.
Parte delas já está materializada com o fortalecimento dos marcos legais, com o aumento da segurança jurídica e com a redução da carga tributária, que já citei anteriormente.
Alguns desses atos, listando de forma não exaustiva, são: a Resolução nº 795, de 2019, da ANP, que trata da transparência do preço de combustíveis; a Resolução nº 856, de 2021, também da ANP, que inclui um novo combustível na cesta de ofertas que pode ser comercializado no Brasil. Por meio dessa resolução, a ANP incluiu o JET A como um combustível possível de ser comercializado no Brasil. Anteriormente o JET A-1 era exclusivo.
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A Agenda Regulatória 2022-2023, da ANP, inclui tratar outros atos normativos que contribuem com o ambiente concorrencial no fornecimento de combustíveis de aviação. São eles: a Portaria nº 251, de 2000, da ANP, que trata do acesso não discriminatório à infraestrutura; e as Resoluções nºs 17 e 18, de 2006, que tratam da distribuição e da revenda de combustível de aviação.
Por fim, Deputado Bosco, quero citar a Lei Complementar nº 192, de 2022, que reduziu a zero as alíquotas do PIS/COFINS sobre o que havia até o fim de 2022; e a Lei Complementar nº 194, de 2022, que reconhece como bens e serviços essenciais os relativos aos combustíveis, à energia elétrica, ao transporte coletivo urbano, às telecomunicações, e outros. Isso interfere, sim, na alíquota do ICMS do QAV.
Então, a expectativa é de que também haja redução no preço do combustível de aviação comercializado no Brasil por força da Lei Complementar nº 194, dado que alguns Estados praticavam — e alguns ainda praticam — uma alíquota superior à vigente para o regime geral, situação essa que está impossibilitada desde a sanção da Lei Complementar nº 194.
O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Passo a palavra para o Sr. Ronei Saggioro Glanzmann, Secretário Nacional de Aviação Civil, representante do Ministério da Infraestrutura.
Eu queria cumprimentar todo o time da Comissão de Viação e Transportes da Câmara dos Deputados, em nome do Deputado Bosco Costa, que hoje preside esta reunião.
Quero cumprimentar também a Deputada Jaqueline Cassol, que foi autora deste requerimento tão importante para o setor de aviação civil, e o Deputado Hildo Rocha, que é o Presidente da CVT.
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Todo mundo sabe que hoje vivemos uma alta de preços das passagens aéreas no Brasil e boa parte dela se deve a um componente, não só do combustível, muito forte, mas também ao componente do câmbio, do dólar, e do que chamamos de pandemia, quando houve um desajuste de curto prazo entre oferta e demanda.
O setor esteve muito reduzido, praticamente paralisado, nos últimos 2 anos, com o desalinhamento de curto prazo em relação à oferta e à demanda. Mas o componente combustível, de fato, é o que mais se destaca, como o Deivson muito bem disse, com os aumentos do barril de petróleo e, obviamente, mais aguçados, do querosene de aviação, que é um combustível premium, de alto valor agregado para motores muito específicos. Portanto, o premium está acima do barril de petróleo.
O Brasil tem essas características que o Deivson muito bem disse. Estamos próximos da autossuficiência no refino desse combustível: 90% do querosene de aviação do Brasil é fabricado, produzido, refinado no País, notadamente, nas refinarias, em torno de São Paulo e do Rio de Janeiro, com destaque para a Refinaria do Vale do Paraíba — REVAP, Refinaria de Paulínia — REPLAN e Refinaria Duque de Caxias — REDUC, no Rio de Janeiro. Essas três refinarias, basicamente, produzem boa parte de todo esse combustível, até porque o mercado de aviação é muito concentrado no eixo Rio-São Paulo.
Nós temos analisado essa questão, e a Secretaria de Aviação Civil já está fazendo isso há bastante tempo, porque combustível sempre foi tema central de política pública para poder atrair novas empresas e competição para o mercado e, de fato, fazer mais um movimento de popularização do transporte, pois só há a popularização do transporte aéreo, com redução de tarifas, dos preços para os passageiros.
Obrigatoriamente nós temos que dar uma olhada nesse setor de combustíveis, para saber por que o combustível brasileiro ainda é considerado um dos combustíveis mais caros do mundo. E conversamos muito com as novas empresas que pretendem entrar no mercado brasileiro.
O Governo vem despendendo uma série de esforços para atrair as empresas, como redução de barreiras a entradas; incentivo à competição nesse mercado; e desonerações. Recentemente — e o Eduardo acompanhou bastante isso —, desoneramos o Adicional da Tarifa de Embarque Internacional e o ATAERO foi extinto dos principais aeroportos do Brasil, que também era um adicional que aumentava o preço das tarifas aeroportuárias. O Imposto de Renda praticado sobre leasing das aeronaves também foi zerado nesses 2 anos, em 2022 e 2023; também houve a operação da Medida Provisória do Voo Simples, que, recentemente, foi convertida em lei.
Tudo isso é uma agenda maior, não só de atração de novas empresas para o Brasil mas também de redução dos preços das passagens e melhoria do ambiente de negócios das empresas que estão instaladas no nosso País. Combustível agora passa a ser — e já é há alguns anos — cada vez mais uma agenda central.
Farei um diagnóstico muito rápido do que vemos, ao estudarmos essa questão. Na verdade, vemos problemas em várias partes dessa cadeia, tanto na parte do refino quanto da distribuição e da tributação. Vamos começar pelo mais fácil: tributação. Alguns avanços importantes têm acontecido principalmente nos últimos meses. Havia alguns acordos estaduais com relação a incentivo de voos nos Estados, por meio de incentivo à aviação regional. Quanto mais se voa para dentro do Estado, menor é a alíquota do ICMS. Este é um programa que já funciona muito bem em alguns Estados da Federação.
Recentemente, houve a redução do teto do ICMS nos Estados de 25% para 17%. Isso é um avanço importante. Para o setor de aviação, a redução do teto configura uma vitória importante.
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Houve também, recentemente, a redução de PIS/COFINS do combustível de aviação e, pelo menos até final do ano, 31 de dezembro, ele vai ser zerado. A CIDE já havia sido zerada, de maneira permanente, há alguns anos.
Quanto à parte tributária, eu acho que os deveres de casa estão sendo feitos. Nós gostaríamos que houvesse a redução permanente de PIS/COFINS, que é uma agenda que está em discussão. Mas já conseguimos caminhar alguns passos importantes com a agenda tributária.
Quanto ao ponto do refino e da importação, como o Deivson muito bem disse, houve um avanço recente importante, que foi trazer para o Brasil o JET-A, pois se utilizava um combustível ainda mais premium, que era o JET-A1, com alguns centavos de dólar mais caro por litro. A diferença de um para outro é basicamente o ponto de congelamento. São 7 graus de diferença: um, congela a menos 40 graus; outro, a menos 47 graus. O Brasil não tem dificuldades em relação a temperaturas muito baixas. E nós conseguimos implementar, em parceria com a ANP, o Ministério de Minas e Energia e a PETROBRAS, o JET-A no Brasil a partir de 1º de janeiro deste ano. Este foi um avanço importante.
Ainda há no Brasil uma concentração de mercado, um modelo monopolista estatal, das décadas de 60 e 70, que, como o Deivson disse, detém 96% do refino desse combustível nas mãos de uma única empresa refinadora: a PETROBRAS. Apenas 4% estão no mercado, outro grupo menor faz esse refino na Bahia. Mas 96% é um índice de concentração muito grande.
Esta é uma cadeia verticalizada, em que não só o refino é concentrado nas mãos do grupo PETROBRAS, mas também no que se refere ao transporte desse produto. Falamos da TRANSPETRO, com seus dutos e seus tanques. Qualquer caminho que fazemos para fugir da PETROBRAS e tentar uma competição neste mercado, esbarramos nas infraestruturas, obviamente, do grupo PETROBRAS, por meio da TRANSPETRO. Se um navio chega aos nossos portos, a maioria dos tanques, dos dutos e de todo esse transporte está nas mãos do grupo PETROBRAS. A cadeia está verticalizada. E temos dificuldades de mercado competitivo, modelo que foi criado no passado para ser um mercado monopolista estatal. Entendemos que a mudança desse cenário demora, ela não é feita da noite para o dia.
Há um mercado concentrado, como eu disse, no Rio e em São Paulo, notadamente em São Paulo, porque Guarulhos é o grande posto de abastecimento de querosene do Brasil. O mercado brasileiro de aviação está muito centralizado em São Paulo, e não há um atendimento de ponta.
Para os senhores terem uma ideia, o combustível que abastece o Aeroporto Internacional de Brasília, um dos principais do Brasil, chega por meio do modal rodoviário, boa parte do Rio de Janeiro, da Refinaria de Duque de Caxias — REDUC, e, às vezes, de Belo Horizonte, de Betim.
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Todo mundo sabe que a PETROBRAS, como o Deivson afirmou, tem liberdade na marcação do seu preço, o que é definido pela Lei do Petróleo, e utiliza o modelo de precificação por paridade de importação. Obviamente, como economista que sou, eu entendo claramente o lado racional desse modelo de paridade de importação, dentro do contexto de produção que nós temos, mas o fato é que, para o setor de aviação civil — e, aliás, acho que não só para o setor de aviação, mas também para todos —, a paridade de preço de importação tem requintes de crueldade com o nosso setor. Temos de fato um preço bastante elevado, temos, dentro da formação de preço, o efeito câmbio muito forte. Não poderia ser diferente, porque é uma commodity cotada a preços internacionais. Então, o câmbio faz parte dessa paridade, obviamente. O frete e o seguro também fazem parte disso, porque você simula a importação desse produto. Mesmo que 90% dele sejam produzidos no Brasil, a formação do preço vem por simulação de importação, e aí vem o efeito frete, vem o efeito seguro e vêm os detalhes, que são os requintes de crueldade de que falo. Vem também o efeito do Adicional ao Frete para a Renovação da Marinha Mercante, por exemplo — o Brasil tem esse adicional para incentivar a indústria naval —, que também é incluído, se não me engano, nessa forma de precificação. Há a questão da perda de produto por evaporação, por exemplo, que também é contabilizada nessa equação. Todo esse produto é produzido, na verdade, em Paulínia ou no Vale do Paraíba e chega por meio de dutos ao nosso principal aeroporto, o Aeroporto de Guarulhos.
De fato, discuto a questão sabendo, logicamente, das peculiaridades e da lógica da formação dos Preços de Paridade de Importação, mas, para quem está no setor, para quem está tentando fazer política pública no setor de aviação, um setor que tem margens tão apertadas, que funciona realmente na unha, ou seja, no limite, a paridade de preços de importação é muito desafiadora para o setor e tem, como eu brinco, requintes de crueldade, porque, na hora em que o preço do petróleo sobe, vemos uma disparada gigantesca dos preços.
Não é só isso. Nós temos problemas também na distribuição. Um tema muito moderno, muito atual, contemporâneo, está sendo discutido: o acesso às instalações dos aeroportos, notadamente do Aeroporto de Guarulhos, que representa, talvez, 60% ou até um pouco mais da distribuição de combustível de aviação no Brasil. Temos basicamente apenas três operadores — e o Deivson mostrou como é concentrado o mercado de distribuição: a Vibra, egressa do grupo PETROBRAS, agora uma empresa independente; a Raízen; e a Air BP. Essas três empresas dominam a distribuição. No Aeroporto de Guarulhos estão somente as três, e há dificuldades para a entrada de novos players nesse mercado. Logicamente, a ANAC acompanha isso — o Rafael deve comentar — e o CADE também acompanha isso. O processo de acesso a esse mercado já se arrasta por alguns anos, notadamente ao Aeroporto de Guarulhos e ao Aeroporto do Galeão, porque também recebe combustível via duto, da Refinaria Duque de Caxias.
Temos problemas com entregas também. A PETROBRAS só faz a entrega do produto, só faz o delivery do produto nas chamadas "bases primárias". Isso dificulta muito o acesso do pequeno distribuidor a esse produto. Necessariamente, a refinaria exige a construção de uma base primária e só faz a entrega por meio de dutos a essa base primária. Não há carregamento de caminhões diretamente na refinaria.
Reconhecemos também as dificuldades logísticas para o carregamento direto na refinaria, mas vemos em alguns países do mundo um incentivo ao pequeno e ao médio distribuidores, de modo que não sejam obrigados a construir uma base primária para ter acesso a esse combustível. Acho que o assunto também pode ser discutido.
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Então, neste breve apanhado — e é claro que podemos falar por mais de hora deste assunto — eu tentei cobrir os desafios na parte do refino e nos canais de importação, na parte da distribuição de combustíveis nos nossos aeroportos, notadamente Guarulhos e Galeão, que são o cerne da questão aqui no Brasil, na participação de novos players e na parte da tributação, em que alguns deveres de casa têm sido feitos. Temos visto algum movimento e algum avanço nessa parte da tributação. Ficam registrados alguns insights para discussão. Estamos falando de uma peça-chave na discussão da popularização do transporte aéreo no Brasil. Sem combustível a preços razoáveis, não haverá empresa low cost no nosso País, não haverá novos concorrentes para a nossa aviação. Já é até um desafio manter as três grandes empresas que nós temos hoje, o que não é fácil. Todo mundo está vendo aí as margens negativas dessas empresas nos seus EBITDA, nos seus balanços. Então, de fato, o combustível é crucial para o setor de aviação civil. Ficam aqui registradas, então, essas ponderações, do ponto de vista da política pública setorial.
O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Passo a palavra agora a Felipe Daniel Costantin Figueiredo, Gerente de Comércio Interno de Combustíveis de Aviação da PETROBRAS.
(Segue-se exibição de imagens.)
Como é de conhecimento público, a PETROBRAS é uma empresa de economia mista. Sendo assim, ela participa da administração indireta, como uma estatal, e é monitorada pelo Tribunal de Contas da União —TCU, pela Controladoria-Geral da União — CGU, pela Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais — SEST, pelo Ministério de Minas e Energia — MME e pelo próprio Congresso Nacional. Sendo uma empresa de economia mista e tendo ações transacionadas em Bolsa de Valores, ela tem compromisso com transparência, governança, integridade, retorno social, através do recolhimento de tributos, e retorno do próprio investidor. Ela é monitorada pela Receita Federal do Brasil, pela Comissão de Valores Mobiliários — CVM e pela Securities & Exchange Comission — SEC. Adicionalmente, ela é regulada pelas diversas agências reguladoras dos mercados em que atua e possui uma estrutura de governança forte, que vem sendo aprimorada ao longo dos anos.
Falando do arcabouço legal a respeito da precificação de derivados, que já foi um pouco explorado aqui anteriormente, vale a pena destacar a Lei do Petróleo, de 1997, que determinou que as atividades econômicas desenvolvidas pela PETROBRAS terão caráter de livre competição com outras empresas, em função das condições de mercado. Esse entendimento foi aprofundado em 2016, pela Lei das Estatais,
que determinou que, caso uma sociedade de economia mista como a PETROBRAS tenha obrigações e responsabilidades em condições distintas das de outra empresa privada que atue no mesmo mercado, ou seja, caso a PETROBRAS tenha obrigações e responsabilidades que não estejam coerentes com o valor de mercado, essas obrigações e essas responsabilidades devem ser previstas em lei e ter o seu custo e a sua receita discriminados de forma transparente.
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Por fim, vale sempre destacar a Lei das S/A, que já é uma lei antiga, que determina que os administradores não podem atuar em prejuízo da companhia.
Mas o que é esse preço de mercado que nós estávamos comentando? Primeiro, é importante destacar que petróleo e seus derivados são commodities, produtos que têm pouca ou nenhuma diferenciação, são produzidos em larga escala e são negociados internacionalmente. Geralmente, eles são cotados ao redor do mundo, ou seja, eles possuem preços de referência nos principais mercados. Dessa forma, você tem mercados regionais, como o mercado brasileiro, o mercado norte-americano, o mercado europeu, o mercado do east, o mercado da Ásia, mas, de forma geral, o preço dessa commodity tende a convergir para um equilíbrio entre oferta e demanda em âmbito global. Por que isso? Porque esses mercados regionais possuem a capacidade de transacionar as commodities entre si, e isso gera convergência para um preço de equilíbrio, muito mais no âmbito global do que no regional.
Nós convivemos com as commodities no nosso dia a dia. Minérios são commodities; soja, alimentos, café, carne, açúcar, todos são commodities. Não é raro vermos no telejornal, no nosso dia a dia, que o preço de determinado alimento subiu ou caiu no Brasil em consequência do que aconteceu no mercado internacional, que isso gerou a variação no Brasil, seja para cima, seja para baixo. Então, podemos dizer que commodity é alguma coisa com que a sociedade brasileira já convive há bastante tempo.
Entro agora no detalhe da política de preços da PETROBRAS. De forma geral, os preços praticados pela PETROBRAS buscam equilíbrio com o mercado internacional — e isso vale para praticamente todos os derivados da PETROBRAS — e acompanham as variações do valor dos produtos e da taxa de câmbio no mercado internacional, seja para cima, seja para baixo.
Especificamente para o QAV, desde 2001, ou seja, há cerca de 20 anos, os preços são definidos por fórmulas paramétricas, que são negociadas com as companhias distribuidoras, os clientes diretos da PETROBRAS, e possuem ajustes mensais, ou seja, o preço de QAV é fixo durante o mês. Você tem um preço fixo em julho, terá outro em agosto, em setembro, assim por diante. Ele é definido por uma fórmula que é pré-negociada com as companhias distribuidoras. Nós podemos afirmar que o preço do QAV no Brasil é transparente, porque ele é definido por uma fórmula, e é previsível, também por ser obtido através de uma fórmula.
Adicionalmente, a PETROBRAS oferece a possibilidade de contratação de quantidades a preços fixos. O que isso quer dizer? Se uma companhia aérea tiver interesse de, em janeiro do ano que vem, adquirir certa quantidade de querosene de aviação, já com o preço pré-fixado, já definido desde hoje quanto ela vai pagar, no caso, a PETROBRAS vende para a distribuidora, que vai repassar isso para a companhia aérea. Mas já fica definido quanto ela irá pagar em janeiro do ano que vem. Existem ferramentas que são disponibilizadas pela PETROBRAS para que isso ocorra, o que certamente ajuda no planejamento das companhias.
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Sempre é importante destacar — a PETROBRAS vem destacando isto — a referência ao mercado internacional, fundamental para que o mercado brasileiro siga sendo suprido, sem risco de desabastecimento a curto, a médio e a longo prazos. Isso possibilita os investimentos da PETROBRAS e dos próprios players privados que tenham interesse em atuar no País.
Como eu comentei anteriormente, a prática de preços da PETROBRAS já remonta a 2 décadas atrás. Nesse tempo, ela já teve o escrutínio dos órgãos de controle do País. Por exemplo, da Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça, a SDE. Ela já instalou um procedimento administrativo para averiguar os critérios de fixação dos preços de QAV praticados no Brasil pela PETROBRAS. O resultado final foi o arquivamento do procedimento, porque se concluiu que não foi identificado qualquer ato que pudesse caracterizar indícios de infração contra a ordem econômica. Adicionalmente, concluiu-se que a prática de precificação da PETROBRAS tem racionalidade econômica.
Falando um pouco da cadeia de distribuição, é importante destacar que a PETROBRAS não comercializa diretamente para o consumidor final, que são basicamente as companhias aéreas. A PETROBRAS comercializa o QAV com as distribuidoras, que o revendem para o consumidor final, seja diretamente, seja através dos seus revendedores, que realizam geralmente o serviço de abastecimento também. Dessa forma, o preço percebido pelas companhias aéreas não é exatamente o preço praticado pela PETROBRAS, pois ele inclui, além dos impostos — e é importante comentar que realmente houve um movimento grande de redução —, a margem de contribuição necessária para as distribuidoras, para os revendedores, os serviços de abastecimento, os custos aeroportuários e assim por diante.
Também é importante mencionar que não existem restrições legais, regulatórias ou logísticas, para que outras empresas possam atuar como importadoras de QAV e que a PETROBRAS já não é a única produtora de QAV no mercado brasileiro. Com o desinvestimento da Refinaria de Mataripe, na Bahia, a ACELEN já é produtora e comercializadora de QAV no mercado brasileiro. Com o avanço do programa de desinvestimento em refino, haverá outros players no Brasil, que estarão também produzindo e comercializando QAV num futuro breve.
Como já foi comentado, no início deste ano houve um avanço, que foi a introdução do JET-A no País, após longa discussão que envolveu os atores da cadeia. A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis — ANP, através da Resolução nº 856, introduziu a possibilidade de comercialização de JET-A no País. Como já foi comentado também, a diferença entre o JET-A1, que era comercializado anteriormente, e o JET-A, é que o JET-A, na verdade, é um pouco menos rígido em questão de qualidade — é claro que mantém toda a segurança necessária. O objetivo foi o de aumentar a oferta de querosenes para aviação no País. Após a confirmação pela PETROBRAS de que havia efetivo interesse de seus clientes e que todos os usuários finais se mostraram aptos a consumir o JET-A, desde janeiro nós comercializamos o JET-A, em substituição ao JET-A1, que era comercializado até então.
Falando um pouquinho de futuro, quero dizer que a redução das emissões de CO2, através do uso de combustíveis renováveis, é uma tendência mundial. Na aviação não poderia ser diferente. A PETROBRAS participa efetivamente do Subcomitê PROBIOQAV do Programa Combustível do Futuro
do Ministério de Minas e Energia, que busca solucionar os desafios para produção e utilização do querosene renovável, que é chamado de SAF.
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É uma grande discussão. A PETROBRAS vem participando, até porque o mercado de aviação tem particularidades em relação ao mercado de diesel e ao mercado de gasolina. Essas particularidades precisam ser consideradas, para que consigamos introduzir o bioQAV sem gerar um aumento de custo exagerado na cadeia. A PETROBRAS divulgou em seu planejamento estratégico o início de investimentos para a construção de unidade dedicada à produção tanto de querosene renovável quanto de diesel renovável, o que demonstra o comprometimento da empresa com os combustíveis renováveis.
Por fim, só para fazer um resumo rápido, a PETROBRAS não exerce monopólio atualmente. Ela pratica preços competitivos que estão em equilíbrio com o mercado internacional. Não existem restrições para importação de QAV. Já existem players privados participando tanto da produção quanto da comercialização, o que tende a se elevar com o programa de desinvestimento de refino, e a PETROBRAS investe e está comprometida com o desenvolvimento de combustíveis sustentáveis.
O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Passo a palavra ao Sr. Bruno Conde Caselli, Superintendente de Defesa da Concorrência da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis — ANP.
O SR. BRUNO CONDE CASELLI - Bom dia, Exmo. Deputado Bosco Costa. Cumprimento os Deputados presentes também e os demais expositores. Bom dia a todos.
(Segue-se exibição de imagens.)
No dia de hoje, debateremos aqui a precificação do QAV no Brasil, fruto do requerimento da Deputada Jaqueline Cassol.
Inicialmente, apontamos que a estrutura da apresentação marcará quatro grandes temas, quatro grandes grupos de esclarecimentos: atuação da ANP na cadeia de aviação civil; um pouco dos mercados, grande número de combustíveis de aviação no Brasil; o papel da ANP na regulação setorial; e ações regulatórias em andamento com relação a esse tema.
Primeiro, podemos dividir em três grandes elos, digamos assim, a aviação civil, o que é importante para colocar todo mundo alinhado do ponto de vista da atuação da agência: nós temos o aeródromo, que são os aeroportos; nós temos a aviação civil em si, que são as aeronaves; e nós temos os consumidores, aqueles que fazem uso tanto dos aeródromos quanto do próprio transporte aéreo.
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A ANP insere-se na perspectiva regulatória dos aeródromos, e essa inserção se dá com base na Lei do Petróleo, Lei nº 9.478, sendo três grandes grupos ali de ações regulatórias possíveis. Primeira, especificação de combustíveis. Como foi dito, o combustível de aviação segue requisitos de qualidade estabelecidos pela ANP, assim como os demais combustíveis, mas particularmente no QAV há a necessidade de uma preocupação constante com relação à especificação, tendo em vista, obviamente, os riscos associados a um produto desconforme. Então, a ANP tem um cuidado muito grande nesse processo de especificação. A cadeia logística também, do ponto de vista de abastecimento, e aí nós vamos entrar na etapa de produção, importação, distribuição desse produto, e a regulamentação setorial de modo geral, que em alguma medida pode afetar ou não a cadeia logística também envolvendo o QAV, não só os demais combustíveis.
Portanto, nesse contexto de segmentos, a ANAC também atua regulamentando diversas características dessa atividade, e não há uma sobreposição entre as atividades de ambas as agências, mas há, sim, a necessidade de uma cooperação bastante forte entre as duas agências. Temos feito isso nos últimos anos, como será visto.
Do ponto de vista da cadeia logística, a ANP atua nos elos de importação, produção, distribuição e revenda. Os senhores veem aqui que são etapas sujeitas a algum tipo de regulamentação da ANP, especialmente com relação às condições de acesso e operação nesses elos da cadeia, e as normas de ANP não têm efeito direto sobre o consumidor final; esses, sim, são submetidos à regulamentação de outros órgãos. A nossa atuação, portanto, se dá, assim como também para os outros combustíveis, nos elos da cadeia logística de abastecimento do QAV.
Em termos de grandes números, o ano de 2019 foi o último ano antes da pandemia. Ainda se pode ter sobre ele um retrato de como estava o mercado de aviação. Ele já se recuperou bastante no final do segundo semestre de 2021, 2022, mas o ano de 2019 ainda é um ano que mostra a realidade em situações normais. Tivemos cerca de 7 milhões de metros cúbicos de QAV vendidos no País. E como já foi dito também pelo Secretário Glanzmann, São Paulo e Rio de Janeiro são grandes polos de venda desse tipo de combustível, São Paulo majoritariamente, em função das condições logísticas, em relação às refinarias, do abastecimento do Aeroporto de Guarulhos via dutos e também das próprias condições de demanda do QAV pelas aeronaves.
Esse dado também é fruto de um estudo desenvolvido no âmbito do Governo Federal, com a participação da ANP e de diversos outros órgãos, coordenado pelo Ministério de Minas e Energia, no âmbito do Abastece Brasil, particularmente no Subcomitê de Abastecimento de Combustíveis de Aviação.
Para os senhores terem uma noção, até o ano de 2021, anos fechados, o ano de 2019 foi um ano antes da pandemia. O efeito da pandemia sobre o volume de voos é claramente observável por esse gráfico.
Em 2020, no primeiro ano, houve uma redução de 50% das vendas internas de QAV. Em 2021, houve uma pequena recuperação em relação a 2020, mas ainda com um percentual 37% inferior ao ano de 2019, em decorrência justamente da redução do número de voos tanto nacionais quanto internacionais que tenham demandado a venda de combustíveis em território brasileiro.
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Quanto ao papel da ANP neste mercado, é importante resgatar que a agência tem suas competências definidas na Lei do Petróleo, e o art. 8º é o principal. O inciso I coloca de modo geral os princípios e diretrizes. Há três grandes grupos de atuação: garantir o interesse do consumidor quanto a preço, oferta e qualidade. Na oferta, nós pensamos em toda a parte logística, nas cadeias de abastecimento e condições de entrada. A qualidade, sem dúvida nenhuma, está relacionada à especificação do produto. E preço implica que as condições de oferta e demanda promovam o melhor resultado em preço para o consumidor final. Isso por quê? Porque, desde 2002, o modelo de precificação em qualquer elo da cadeia não se submete a nenhum tipo de limitação de preços ou tabelamento de preços. Então, a liberdade de preços é algo presente na cadeia de combustíveis no Brasil desde 2002. A agência não tem qualquer tipo de interferência sobre a forma de precificação dos agentes, seja PPI, seja qualquer outra fórmula a ser utilizada. Isso em decorrência do que está previsto na Lei do Petróleo e pelo fato de que, desde 2002, todo o modelo de limitação de margens foi extinto pela própria legislação. Então, há cerca de 20 anos ou mais de 20 anos, o regime é de plena liberdade de formação de preços pelos agentes.
A atuação da agência, portanto, tem que se basear no acompanhamento e na promoção da concorrência nessas condições de oferta e demanda. O preço é sempre uma resultante entre a oferta, a demanda e as condições estruturais de mercado, e, por vezes, até alguma conjuntura, que vamos abordar um pouquinho no gráfico de preços. E é uma tarefa que exige a ponderação de diversos fatores do ponto de vista da agência, não só a concorrência, mas também a questão da qualidade do produto, aspectos logísticos atinentes a cada mercado, abastecimento de combustíveis, política energética à qual nos submetemos, sendo ela definida pelo CNPE, aspectos jurídicos e de segurança que possam estar relacionados a qualquer dos mercados regulares. Particularmente no QAV, temos uma conexão muito forte, uma ponderação, uma necessidade de valoração grande do aspecto de qualidade e segurança, tendo em vista o uso desse combustível em aeronaves, e o combustível não pode se submeter a nenhum tipo de risco durante a sua utilização pelos aviões. Então é um processo contínuo e permanente, que contempla a ponderação de diversos elementos na decisão da agência.
No que tange a preço, apesar de não termos uma atribuição e os preços serem formados livremente no mercado, temos, por outro lado, obrigação de acompanhar esses preços e permitir a divulgação desses dados à sociedade e até de subsídios a políticas públicas que venham a ser implementadas, seja pelo Congresso, seja pelo Governo Federal diretamente. Então, temos um conjunto amplo de informações de preços no site da ANP. Particularmente para QAV, nós temos três grandes grupos de informações.
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Temos os preços de distribuição de combustíveis, ou seja, os preços comercializados pelas distribuidoras aos revendedores — posteriormente isso vai seguir para as aeronaves —; os preços de produtores e importadores, ou seja, os preços da oferta interna desse produto aos distribuidores; e os preços de paridade de importação, que são uma referência, portanto, não são fruto de uma operação específica que foi realizada, mas são uma referência onde se observam alguns mercados internacionais e se adicionam alguns elementos que possam compor uma estimativa de quanto custaria trazer o QAV para o Brasil. Então, esses são os três grandes grupos de formação de preços que a ANP disponibiliza no seu site, com periodicidade semanal ou mensal, dependendo do elo da cadeia.
Este acompanhamento nos permite formar uma série de gráficos. Trouxemos esse aqui para a discussão de hoje, onde são apresentados os comportamentos de três variáveis, de três indicadores de preços. A linha verde representa o preço de distribuição, ou seja, o preço no elo intermediário da cadeia. A linha azul representa o preço de produção e importação, ou seja, o preço de comercialização desse produto no mercado interno. A linha vermelha representa o PPI, aquela referência hoje conhecida de quanto custaria trazer o QAV a partir de determinado mercado internacional para o Brasil.
Observamos que, desde 2019, o preço do QAV no mercado interno, representado pela linha azul, sempre se mostra muito aderente ao PPI. Como foi comentado pela PETROBRAS, a ANP observa que essa conexão entre PPI e preço praticado no mercado interno é algo histórico, e, no QAV, sempre foi presente. O grande ponto de destaque, eu diria, são os últimos 18 meses, em que temos, de fato, fatores conjunturais que afetaram essa precificação no mercado internacional. Na medida em que os contratos também são vinculados a essa precificação do mercado internacional, isso se reflete no preço interno do produto. Então, vemos a linha vermelha com uma forte oscilação. O trecho preto foi marcado a partir do conflito na Ucrânia. Então, vemos uma oscilação muito grande associada também com uma elevação.
A elevação dos preços do QAV está associada particularmente a dois componentes, que são a própria referência no mercado internacional, cujos preços se elevaram, e o câmbio, que tem um fator importante na alteração dos preços internos quando estão referenciados no PPI. Além disso, destacamos a dependência externa, em 2019, da ordem 14%. O Ministério trouxe, em 2022, eu imagino, algo na ordem de 11%. Foi menor na ordem de grandeza, mas nós temos uma dependência externa. O Brasil não é autossuficiente em QAV.
Destacamos também, como fato interessante nesse histórico de preços, a Lei Complementar nº 192, publicada em 11 de março de 2022, que buscou mitigar os efeitos da elevação da commodity e do câmbio. Nós vemos claramente uma diferença, um impacto dela em relação ao PPI logo no começo da sua implementação. Apesar disso, desde lá, os preços já variaram cerca de 40% positivamente, em função dessa conjuntura envolvendo câmbio e petróleo no mercado internacional.
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Esse é um pouco do cenário dos preços hoje, mas ele tem uma conexão, sem dúvida nenhuma, muito próxima com o que se vivenciou ano passado, só que não vencemos a conjuntura que estamos hoje observando.
Seguindo, portanto, além desse processo de acompanhamento, como foi comentado também pelos demais expositores da ANP, e da questão da qualidade e do acompanhamento dos preços, nós também normatizamos as atividades de distribuição e revenda de QAV. A distribuição é respaldada pela Resolução ANP nº 17, de 2006, e a revenda, pela Resolução ANP nº 18, de 2006. Esses normativos estabelecem regras de entrada, condições financeiras e condições operacionais para que possamos atuar com segurança dentro desses dois elos da atividade de abastecimento de QAV.
Por fim, nesse contexto regulatório em que a ANP se insere, na qual faz uma regulação técnica dentro da cadeia de abastecimento, trago um pouco o histórico de atuação, envolvendo particularmente o QAV. Esse tema não é de agora, ele vem sendo discutido já há alguns anos. Ele se inicia lá em 2018 e 2019, em um próprio GT da ANP com a ANAC, com dois objetivos principais: identificar ações para estimular a competição entre os agentes; e reduzir barreiras técnicas e regulatórias existentes.
A conclusão a que se chegou naquele momento foi que, apesar de a regulação ser enxuta, sem grandes barreiras regulatórias, o mercado ainda é muito concentrado e criou barreiras próprias, sendo necessário um aprimoramento regulatório. Isso se deu em 2019 e 2018.
Em 2020, no âmbito governamental, foi criado o Subcomitê Abastecimento de Combustíveis de Aviação, dentro do Abastece Brasil. Um estudo bastante amplo e completo foi desenvolvido, com algumas recomendações envolvendo a ANAC e a ANP. Ambas as agências deveriam dar continuidade de maneira coordenada, no âmbito das suas respectivas agendas regulatórias, aos estudos para aprimoramento da regulação em curso, no sentido de promover um ambiente de mercado competitivo e reduzir possíveis barreiras de entrada a novos investidores.
Os senhores veem aqui, resgatando um pouco do que estava no GT de 2018 e 2019, que a ANP deveria continuar e concluir os estudos referentes à introdução do JET A. Isso foi em 2020.
Em 2021, a ANP, junto com a ANAC, e também o Ministério da Economia realizaram conjuntos de reuniões coordenando aquilo que foi desenvolvido e apontado no Abastece Brasil, em 2020, com contribuições para a implementação do Tema 15 da Agenda Regulatória da ANAC. Ela basicamente trata da revisão da resolução sobre o acesso ao mercado de distribuição de combustível de aviação, como foi tratado também pelo Secretário de Aviação Civil. Esse é um tema importante que tem pautado uma interação forte entre a ANP e a ANAC.
Em 2021 e 2022, os destaques são, sem dúvida nenhuma, do ponto de vista da agência, a regulamentação e a introdução do JET A no mercado brasileiro, ainda em 2021. Então, isso já é uma realidade, atendendo ao que foi mapeado em 2020, no Abastece Brasil. E o processo de revisão das Resoluções nºs. 17 e 18, de 2006, sobre revenda e distribuição, foi incluído na Agenda Regulatória da ANP para 2022 e 2023.
O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Antes de passar a palavra ao próximo expositor, indago se o nobre Deputado Herculano Passos quer fazer algum comentário.
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(Segue-se exibição de imagens.)
Eu queria cumprimentar a Comissão na pessoa do Deputado Bosco Costa e da Deputada Jaqueline Cassol, autora do requerimento, o Deputado Herculano, os demais Parlamentares, os colegas que fizeram as apresentações anteriores e as pessoas que estão nos acompanhando tanto aqui quanto pela Internet.
Eu também queria agradecer, não apenas em meu nome, mas do conjunto das entidades que representam a aviação no País, a oportunidade de voltarmos a esse debate.
Deputado Bosco, esta é a quinta audiência que esta Casa realiza para discutir querosene de aviação nos últimos 7 ou 8 anos. Esse é um tema candente. Portanto, é natural que sempre voltemos a nossa atenção a ele.
Eu vou falar rapidamente sobre quatro temas, quatro pontos, e depois ficar à disposição para responder às perguntas, e, se puder contribuir com alguns debates, isso me agradaria bastante.
A primeira questão a ser colocada é entender por que vivemos hoje um problema muito sério. Ora, acho que isso é bastante claro. Enquanto o barril de petróleo subiu 48%, de dezembro de 2020 a dezembro de 2021 — esses números são dos últimos 6 meses —, o querosene subiu, no ano passado, 91,7%, praticamente o dobro do que subiu o petróleo, e, só este ano, de janeiro a junho, no primeiro semestre, recebeu um aumento de mais 60%.
Eu entendo que a mídia e a sociedade prestem atenção no aumento da gasolina, do diesel, do gás de cozinha, que são itens de consumo de massa, são itens dos quais as pessoas dependem cotidianamente. O querosene não é comprado diretamente pelas pessoas, mas, em última análise, quem paga esse aumento somos todos nós que compramos bilhete aéreo. Por quê? Porque, no Brasil, o querosene representa, em média, 40% do preço de um bilhete aéreo. Enquanto a média planetária varia de 20% a 24% — se o senhor, Deputado, comprar um bilhete de Washington para Nova York, o querosene vai representar 21% ou 22% do bilhete; de Madri para Paris, 22% a 24% —, aqui o custo é de 40%.
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Some-se a isso o fato de que, com o câmbio, por conta da já comentada e já debatida pelos apresentadores que nos antecederam política de paridade internacional aplicada pela PETROBRAS, esse querosene é dolarizado, dólar esse que disparou nos últimos anos por conta da situação econômica do País. Basta entendermos que o câmbio nesses últimos 10 anos subiu duzentos e tantos por cento. Nos últimos 5 anos, de maio de 2017 para cá, quando ele começa a subir sem parar — vocês estão vendo o gráfico de 2017 ali —, houve o aumento de 60% no câmbio. Isso cria uma situação que marca a conjuntura que vivemos agora.
O que acontece? É claro que a guerra da Ucrânia leva ao encarecimento do barril de petróleo. Agora, ela leva ao encarecimento em todo o planeta, e aqui no Brasil, nós recebemos consequências por conta de uma decisão gerencial. Eu reconheço que — e acabamos de ver isso aqui —, no setor de petróleo, na ANP e na PETROBRAS, há colegas competentíssimos, colegas preparados, formados, graduados e qualificados. Eu creio que precisamos construir — e nós fizemos essa proposta ao Governo, na conclusão eu volto a isso — um debate aprofundado com as verdades das pessoas. Qual é o racional que leva cada um dos agentes envolvidos a praticar as decisões, a tomar as decisões, a praticar as políticas que defende e qual o resultado disso para o País?
O que nós vivemos hoje? Passamos pela pandemia. A aviação caiu a 7% do que era. A malha internacional praticamente cai a zero, e a doméstica cai a sete. E a doméstica no Brasil só fica sete porque nós decidimos manter pelo menos 42 cidades conectadas no auge da pandemia para manter o País funcionando. Imaginem ir de Belém a Santa Catarina sem avião?! Leva-se uma semana. Então, é absolutamente impossível pensar este País hoje, na realidade que vivemos, sem o transporte aéreo.
Agora, a ascensão indiscriminada desses preços leva a uma situação... Eu, quando comecei nessa área, tinha mais cabelo e menos barriga, há muitos anos. Nós nunca vimos uma situação como a que nós vivemos hoje — nunca vimos. Faz anos que eu estou nessa área, e nós nunca vimos! Por quê? Ora, se 40% do nosso preço é querosene, se ele quase triplica entre câmbio e ascensão, começamos a andar para trás, a voltar 12 anos, 15 anos, 20 anos. Vamos lembrar que o ano mais importante para a aviação no Brasil é o ano de 2002. Em 2002, mudamos para o programa de liberdade tarifária, deixamos de ter o preço tabelado. Em 2002, nós tínhamos 910 reais de tarifa média e transportávamos 30 milhões de passageiros. Em 2015, nós tínhamos 420 reais de tarifa média e transportávamos 100 milhões de passageiros. Por quê? Vivemos um processo de ascensão econômica, e esse processo, quando chega ao final, deixa alguns resultados.
Mas, agora, vivemos uma situação bastante dura. Por quê? Porque estes números estão levando o volume de passageiros de volta para trás, com uma pandemia por cima, na qual ainda hoje a capacidade de consumo das pessoas físicas que viajam a lazer não se recuperou totalmente e a capacidade de investimento das empresas que respondem por eventos, feiras e negócios também não está completamente recomposta.
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As distorções entre o Brasil e o mundo, na realidade, começam a ser compreendidas aqui nesse quadro. A parte verde é a parte da PETROBRAS. De fato, a PETROBRAS não fica com todo o custo. Há ali os impostos, a distribuição, etc.
Então, todos têm que estar nesta mesa de debate, todos têm que estar nessa mesa de diálogo, não importa se a sua contribuição para o custo final é 2, 3, 5 ou 80. Todos têm que se sentar aqui para debater. Uns têm uma margem maior que outros. Agora, a CIDE foi zerada. É verdade, a CIDE representava 3% do nosso custo, Deputado. Você tira 3% e põe 60%. Qual é o resultado final disso? A conta é básica.
Outra questão são os acessos e a infraestrutura. Nós vimos uma apresentação da ANP e de outros elementos aqui mostrando como é que esse processo ocorre. Existe aqui no Brasil a política de paridade internacional. Temos 96% de produção com a PETROBRAS e, depois, uma situação não completamente aberta nos demais espaços da cadeia. Agora, vamos ver isso comparado com outros mercados. Na Colômbia, há uma questão que poderíamos discutir aqui. Por exemplo, a política de paridade internacional tem que ser aplicada a 100% do combustível? Ora, se eu produzo combustível ali na Refinaria do Vale do Paraíba, ali na REVAP, e ele vai por queroduto, vai por um duto para o Aeroporto de Guarulhos. Por que pagamos esse querosene como se ele tivesse sido produzido a 12.500 quilômetros, no Golfo do México ou em Dubai, quando ele viajou cento e poucos quilômetros? A Colômbia, por exemplo, aplica a paridade internacional, porque é importado, e ela tem lá as suas regras próprias de precificação daquilo que é produzido no país. No Chile é semelhante, e não se questiona o monopólio de produção. Vejam que existe uma ENAP lá no Chile.
Há um conjunto de verdades aqui colocadas e um conjunto de agentes que devem, a meu juízo, se propor a enfrentar o debate. Essa é a situação do Panamá, que usa, por exemplo, a referência Platts, que é uma das referências de preço internacional.
Eu não vou ficar aqui entrando no detalhe do detalhe sobre o preço. Eu só estou querendo mostrar a todos que, ao redor do mundo, há quatro ou cinco modelos diferentes sendo aplicados, e é possível, com calma e responsabilidade, sem fígado nem emoção, discutirmos o seguinte:
nós estamos fazendo o que é melhor para este País, o que é melhor para a empresa, o que é melhor para o conjunto da sociedade, o que é melhor para as cadeias produtivas envolvidas, o que é melhor para todo mundo que está aqui? Ou nós podemos nos sentar à mesa e ouvirmos as verdades de todo mundo a fim de construirmos uma proposta de compromisso para que a sociedade inteira abrace esse processo? Dá para compartilhar as dores, ou a dor tem que ficar só de um lado?
Esse é o mercado americano. E vejam que nem ali há tudo isso. No nosso caso, ainda é mais cruel, porque nós estamos na contramão do câmbio, pagamos em dólar no momento em que o câmbio também dispara. E o que temos a fazer aqui, no nosso caso, são perguntas.
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Sobre os temas colocados aqui, tanto pela ANP quanto pelo Secretário Ronei, nós apresentamos algumas perguntas que eu creio que a sociedade possa ter curiosidade, possa querer ter acesso à resposta. Por exemplo, sobre o que o Ronei colocou, queria levantar uma questão: a taxa de renovação de frota da Marinha Mercante está na fórmula? Há uma proposta aprovada aqui na Câmara que dá transparência à precificação, ela está agora no Senado, mas até hoje nós não temos acesso 100% a todas essas questões — custo de frete, custo dos dutos. Será que todos esses custos estão colocados da forma como deveriam? E nós temos acesso a todos eles? A sociedade sabe quanto isso vai para o preço final? O que nós sabemos é que, só neste ano, o preço do querosene subiu 60% e, no ano passado, dobrou de preço. Ninguém faz mágica.
Portanto, o que eu queria colocar aqui é o seguinte: defendo que nós devamos ter muita calma. Esse debate sobre precificação de combustíveis, esse debate sobre a política geral de preços, esse debate sobre como cada um desses entes afeta o conjunto da sociedade, eu acho que tem que ser feito com muita profundidade, com muita seriedade, com muito respeito, por todos os agentes. E devemos entender que o preço final disso tudo recai sobre os consumidores, sobre a sociedade.
Nós propusemos ao Governo Federal, há aproximadamente 90 dias, a construção de uma mesa de diálogo que fosse coordenada pela Casa Civil, que incluísse o Ministério de Minas e Energia, a Agência Nacional do Petróleo, a PETROBRAS, a ANAC, a Secretaria Nacional de Aviação Civil, as empresas aéreas, a Secretaria Nacional do Consumidor, enfim, todos aqueles que quisessem se somar, e cada um tivesse um espaço claro para colocar sua posição, seus princípios, suas propostas, de modo que procurássemos, por meio de um debate, construir um novo pacto, um pacto que levasse em conta o conjunto de interesses no limite do possível. A partir daí, seriam distribuídos os deveres, as dores e os resultados, porque, como nós vivemos hoje, o senhor pôde observar pelas apresentações, todos estão fazendo o seu trabalho, mas, no fim do dia, o que nós estamos vendo é uma disparada de preço que recai sobre as costas de todos nós.
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O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Passo a palavra ao último expositor, o Sr. Rafael José Botelho Faria, Superintendente de Acompanhamento de Serviços Aéreos da Agência Nacional de Aviação Civil — ANAC.
O SR. RAFAEL JOSÉ BOTELHO FARIA - Muito obrigado, Deputado Bosco Costa, na pessoa de quem cumprimento a Mesa. Gostaria de cumprimentar também o Presidente da CVT, o Deputado Hildo Rocha, e a Deputada Jaqueline Cassol, que apresentou requerimento sobre um tema bastante importante para a aviação. E gostaria de cumprimentar os demais Deputados e colegas de Mesa, que estão discutindo um tema bastante relevante.
Acho que quem acaba ficando por último tem alguns benefícios, porque vários assuntos já foram trazidos por outros membros. Eu vou tentar ser o mais breve possível, para que possamos passar para o período de discussões, que é o mais relevante para esta sessão.
Como todos sabem, a Agência Nacional de Aviação Civil — ANAC preza bastante pela segurança do setor aéreo e preza bastante também pelo ambiente de competitividade no nosso setor. Infelizmente nós não temos muitas atribuições com relação à precificação do combustível, mas sofremos bastante os efeitos dessa segmentação no nosso setor. Como o Eduardo bem trouxe, há efeitos para os nossos passageiros, para a sociedade e como isso vai influenciar, no final das contas, os preços das passagens e a inserção de novos brasileiros voando ou não, utilizando o modal aéreo. Por isso, eu acho que é bastante importante a nossa participação, assim como a da Secretaria de Aviação Civil, do Ministério de infraestrutura. Nós estamos atuando muito próximos da SAC e muito próximos da ANP, que é nossa parceira, nossa agência irmã, reguladora do setor de petróleo.
Então, como o Eduardo bem colocou, desde 2002, nós temos a questão da liberdade tarifária e da liberdade de rotas dentro do Brasil. São dois princípios nos quais trabalhamos de maneira bastante forte. Nós conseguimos ter a inclusão de mais de 100 milhões de brasileiros, com crescimento de mais de 230% do nosso setor, comparando dados de 2003 a 2019, graças a essa liberdade tarifária, a essa liberdade de rotas, diminuindo o preço de quase 1.000 reais de tarifa média para pouco mais de 540 reais, diminuindo cerca de 45% o preço médio da tarifa doméstica dentro do setor; mesmo com todos esses custos extremamente elevados, como a ABEAR colocou, com um ambiente favorável.
Então, o que vimos buscando dentro da agência — como grande prova disso, há o programa do Voo Simples — é criar um ambiente regulatório favorável para a competição. Nós identificamos que somente em um ambiente competitivo poderia haver uma inserção maior e uma qualidade maior de novas empresas, uma concorrência para que novos players pudessem entrar no mercado e atendessem as diferentes demandas da sociedade.
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12:03
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Os custos de combustível dentro de um setor são extremamente elevados. Os nossos dados informam que mais de 35% do custo referente a uma passagem aérea estão relacionados a combustíveis e lubrificantes. Então, são custos extremamente elevados dentro de um setor.
Já foi explanado aqui, e eu não vou abordar isso, o tanto que o preço do barril de petróleo, o preço do querosene, do QAV, subiu — quase 98% nos últimos meses. Qual o reflexo disso? Nós ficamos preocupados com o quanto isso pode impactar o consumidor final, o nosso passageiro. O que nós queremos, e esse é um dos nossos princípios, é estimular o setor de aviação civil.
Como o Secretário bem colocou, dentro dos nossos limites de atuação, vimos buscando diminuir as tarifas, as taxações com relação a todos os impostos. Além disso, existe, por exemplo, uma audiência pública em aberto, que termina no dia 20 de julho, que trata especificamente da questão de inserção de novos fornecedores dentro dos aeroportos, o que eu acho bastante salutar para a concorrência e para que o mercado possa ter opções. Então, é isso que vimos fazendo. Estamos buscando diversas ações e trabalhando diretamente com a agência reguladora do petróleo, a ANP, e a Secretaria de Aviação Civil.
Estamos abertos a discussões, dentro do nosso ambiente regulatório de aviação civil, com relação à qualidade, com relação ao ambiente regulatório e de como promover essa melhor inserção do modal aéreo para todos os brasileiros. Temos buscado isso e agido fortemente nesse sentido.
Eu não vou me estender muito, para ser mais proveitoso, e não vou trazer dados repetidos, que já foram trazidos.
O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Eu, como membro da Comissão de Viação e Transportes, como Parlamentar por Sergipe, tenho acompanhado isso de perto, não apenas agora neste mandato, mas em outras oportunidades. Já passei aqui por Brasília, e defendo 100%, Eduardo, o que V.Sa. e os demais comentaram aqui. V.Sa. fala que é a quinta audiência de que a ABEAR participa.
Justamente em 2018 o Brasil parou, em virtude de uma greve de caminhoneiros. Em poucos dias, o Brasil quase entra em colapso. Em 2019, eu assumi o mandato aqui na Câmara dos Deputados e, nessa mesma CVT, apresentei um requerimento convidando todos os segmentos do transporte no Brasil, inclusive a PETROBRAS, que se negou, por duas vezes, a participar desse debate, justamente para ver a possibilidade de chegarmos a um entendimento — eu entendo que é conversando que se abrem possibilidades.
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Naquela oportunidade, eu convidei, porque o Parlamento pode convocar Ministro, mas não pode convocar presidente de estatal, e tive que, em seguida, convocar o Ministro Bento Albuquerque para justamente participar desse debate. O que me deixa preocupado, como cidadão, como Parlamentar, é essa falta de diálogo, de conversa, porque é bem mais fácil cuidar do paciente quando ele está no início da doença e não quando ele está na UTI, já para morrer.
Eu vejo, e não quero atribuir, política partidária em determinadas questões, porque entendo que todos os partidos, todos os Governos têm erros e acertos, mas acima do interesse político-partidário ou pessoal existe o interesse coletivo, que é o interesse soberano, que é o interesse do povo. Acredito nisso — não faço parte nem sou membro da PETROBRAS, tampouco de nenhuma estatal.
O meu primeiro emprego, Eduardo, sabe qual foi? Dirigir um caminhão no Brasil. Eu tive a oportunidade de estudar depois que adentrei a vida pública. Mas acho que os Governos do Brasil, ao longo dos anos, de 30 anos, 40 anos, 50 anos, não tiveram preocupação com o transporte no País, não investiram em ferrovias, não investiram em hidrovias nos grandes rios, no Norte, principalmente, e também deixaram o transporte rodoviário crescer desordenadamente.
Não entendo muito dessa política de preços da PETROBRAS, apenas a acompanho como qualquer cidadão comum, mas eu queria entender por que, lá atrás, os Governos não investiram em refinarias no Brasil, na PETROBRAS. O que se comenta é que o petróleo sai do País a um preço, e volta como combustível — questão de impostos também. Então, vejo com muita preocupação essa questão dos preços.
Pagamos mais caro pelo bilhete e temos uma prestação de serviço pior. Antes da pandemia, o trecho Brasília a Aracaju era de 600 reais, 700 reais. O menor preço que se consegue hoje, Parlamentar, é de 1.400 reais, 2.300 reais. Havia dois voos diretos de Aracaju para Brasília, de Brasília para Aracaju, e hoje existe um. Então, isso é preocupante, quando vemos que não é só o transporte aéreo.
Transportador no Brasil: o óleo diesel está acabando com a economia do País, porque, quando se fala no Brasil, se fala em gasolina, não é isso? A gasolina aumentou, mas o diesel se torna, no macro, quatro ou cinco vezes mais caro do que a gasolina. Com um carro a gasolina, gasta-se 1 litro de gasolina para rodar 10 quilômetros.
Com o diesel, gasta-se 1,7 litro para rodar numa carreta. Também é um absurdo sair de Sergipe ou de Alagoas para Sorriso, no Mato Grosso, para buscar uma carreta de milho. Rodam-se 6 mil quilômetros em média, e vem vazio, porque não há retorno. Como o preço desse milho vai chegar a Pernambuco? Então, é momento já ultrapassado para que nos sentemos à mesa — tanto Governo quanto instituições.
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Há outra coisa também. Acredito que nem PETROBRAS, nem Governo algum possa subsidiar combustível, não. Em minha modesta avaliação, acho que é complicado o Governo subsidiar combustível, assim como a PETROBRAS. Acredito, então, no debate construtivo, sem olhar lado político. Volto a dizer: acima do interesse político, está o interesse da sociedade. Esta Casa, que é a Casa do Povo, tem a obrigação — e nós também temos — de entender que estamos passando... Há 10 anos ou 15 anos, não houve uma crise mundial que afetasse a economia do Brasil. Agora houve a COVID, que afetou a economia mundial. No pós-COVID — porque não terminou a COVID —, veio uma guerra.
Os senhores me desculpem por fugir um pouco da pauta, mas eu tenho o meu direito de pensar e de me expressar. No Governo, não tiveram o mínimo de preocupação com o crescimento urbano nas cidades. Há milhares de pessoas no Brasil passando fome. Essa fome é urbana, ela não é rural. Não há ninguém passando fome na área rural do Brasil. É um crescimento assustador urbano, nas grandes e pequenas cidades. Isso é questão para discutirmos. Temos que cuidar do doente antes de ele ir para a UTI ou antes de ele morrer.
A Deputada Jaqueline Cassol, que é autora desse requerimento e que é de uma importância muito grande — entendemos também —, não está on-line. S.Exa. é uma Deputada atuante, uma Deputada que engrandece o seu Estado e o Brasil. Tenho certeza da importância desta audiência. A importância desta audiência é muito grande. Eu fico feliz com o fato de os segmentos estarem sendo representados aqui. Todos os convidados participaram e estão participando. Espero que o Parlamento, a sociedade como um todo e o Governo possam defender todos os segmentos e possam defender também um entendimento que melhore a qualidade de serviço e de prestação desse serviço.
Não estou fugindo do tema, mas quero aproveitar também a oportunidade que estou tendo aqui nesta audiência pública, hoje talvez das mais importantes desta Comissão de Viação e Transportes, para falar do meu Estado, o Estado de Sergipe. Apesar de ter diminuído a produção, no passado, Sergipe foi um grande produtor de petróleo. Nosso Estado regrediu a produção de petróleo. A PETROBRAS saiu de Sergipe, foi para a Bahia e ficou só na Bahia. Contudo, temos uma luz no fim do túnel no Estado de Sergipe. Foi descoberta uma grande produção de gás em nosso Estado, que, a partir de 2026, vai ser explorada.
E o Estado está precisando de parceiro na questão do gás no nosso Estado de Sergipe. Eu tenho certeza de que o nosso Estado vai voltar como foi na descoberta lá nos anos 60 do petróleo em Carmópolis e no Estado de Sergipe. Estou fazendo esse comentário, porque os segmentos podem nos ajudar também. Todos os senhores conhecem empresas que queiram visitar o Estado de Sergipe que também possam se somar à exploração do gás no nosso Estado.
Antes de passar a palavra para as considerações finais, eu quero fazer um registro especial aqui. Eu sou de uma cidade pequena do Estado de Sergipe. Sem desmerecer as maiores e as grandes, até agora, em 2021, apesar de ser uma cidade de porte pequeno — houve o acompanhamento da cidade —, é a melhor cidade do Estado, em termos de infraestrutura, em todos os sentidos.
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Eu quero aproveitar esta oportunidade para registrar a presença de uma pessoa muito especial para a cidade: minha irmã. Ela exerceu nove mandatos como Vereadora e um como Prefeita. Elegeu o marido, na época, duas vezes Vereador e um filho duas vezes. São 13 ou 14 mandatos ininterruptos. Ela não foi apenas política, ela foi professora. Quando adolescente — poucos conhecem do Brasil, só os mais idosos —, ela foi professora de escola radiofônica de graça. Tinha um rádio e dava aula através desse rádio. Foi diretora de escola, é psicóloga. Ela deu a vida toda em defesa do Município. E olha que la, no passado, havia um Vereador, colega dela de Câmara, que a chamava de "mãe da moita", porque ela resolvia tudo ou quase tudo que era possível. É a minha irmã Leda.
O SR. DEIVSON MATOS TIMBÓ - Obrigado, Deputado Bosco Costa. Gostaria de agradecer a oportunidade de, mais uma vez, representando o Ministério de Minas e Energia, participar desta audiência pública.
É um tema muito caro ao Ministério esse debate com relação ao mercado de combustível nacional específico de combustível de aviação. Nós entendemos que este debate é indissociável da necessidade de se promover o ambiente de negócios favorável à concorrência, favorável
à competição entre os agentes econômicos em todos os segmentos da cadeia, em todos os segmentos do mercado de combustíveis seja no fornecimento primário, seja na distribuição, seja na revenda propriamente dita.
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O Governo Federal, junto com o Congresso, tem feito esforços para mitigar os impactos desses componentes exógenos que têm impactado nos preços aos consumidores. Como o Deputado Bosco Costa bem colocou, essa conta não é barata, tem um custo representativo para o Estado. Mas, felizmente, para os outros combustíveis em que havia ainda uma margem de tributos federais, nós estamos vendo, sim, uma resposta nos segmentos de fornecimento primário, distribuição e revenda, os preços reagirem a esse movimento que foi feito pelo Congresso Nacional e pelo Governo Federal e agora, com a adesão pelos Estados e pelo Distrito Federal, regulamentando a Lei Complementar nº 194.
O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Passo a palavra ao Sr. Ronei Saggioro Glanzmann.
Só gostaria de agradecer também e falar da importância, da relevância, desse tema. Não há como falar em um novo ciclo de popularização do transporte aéreo, que é o que nós buscamos aqui como política pública, popularizar o transporte aéreo, sem falar em redução do preço das passagens para o passageiro. Nós queremos trazer outras camadas da população brasileira para os nossos aviões, para usar o transporte aéreo. Para isso, nós temos que ter preços acessíveis. E nós atingimos esses preços acessíveis, obviamente, por meio do seu principal insumo, que é o combustível, que é o querosene de aviação.
Não é só isso. Existe uma agenda maior também de atração de novas empresas, de atração de competitividade, de desoneração, etc., mas esses deveres de casa estão sendo feitos. E assim também na parte do combustível está mapeado. Nós comentamos aqui, todos os oradores, os explanadores que participaram, que os deveres de casa estão bem mapeados e que agora precisamos atacar, de fato, as questões centrais dessa discussão.
Queria agradecer mais uma vez a CVT e falar que nós estamos à disposição. Queremos ter um transporte aéreo ainda mais robusto, seguro como temos, referência para o mundo inteiro, que é o transporte aéreo brasileiro. Para isso, precisamos de um combustível de aviação a preços compatíveis com o que nós verificamos mundo afora.
O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Passo a palavra ao Sr. Felipe Daniel Costantin Figueiredo.
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O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Passo a palavra para o Sr. Bruno Conde Caselli, Superintendente de Defesa da Concorrência da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis — ANP.
O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Passo a palavra ao Sr. Eduardo Sanovicz, Presidente da Associação Brasileira das Empresas Aéreas — ABEAR.
O SR. EDUARDO SANOVICZ - Queria agradecer, Deputado Bosco, à Comissão de Viação e Transportes pela oportunidade e reafirmar as palavras do senhor no sentido da relevância e da importância desse tema. Portanto, quero também fazer um agradecimento especial à Deputada Jaqueline Cassol por trazê-lo.
Deixo uma recomendação para reflexão. A Câmara aprovou há pouco um projeto que amplia e melhora a transparência na política de precificação dos combustíveis. O senhor viu que o que trouxemos aqui foi um conjunto de questões que nós deixamos para este Plenário, para a Câmara, para a sociedade. Nós entendemos, Deputado, que da mesma forma que passamos de 30 para 100 milhões de passageiros, este País conseguiu produzir 100 milhões de passageiros, isso se perdeu, como eu demonstrei nos gráficos que apresentei, mas nós temos condições de retomar esses 100 e chegar a 200.
Eu queria resgatar as palavras do Secretário Ronei no sentido de dizer que, enfrentando adequadamente os problemas que se colocam destacadamente à política de precificação de combustível com seriedade, com calma, mas com persistência, numa ampla mesa de debates, nós entendemos que é possível retomar tudo isso e voltar não a 2 mas a 4, quem sabe 6 voos diretos daqui para Sergipe.
O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Passo a palavra para Rafael José Botelho Faria.
O SR. RAFAEL JOSÉ BOTELHO FARIA - Primeiro, eu gostaria de agradecer ao Deputado Bosco e à Comissão de Viação e Transportes pelo convite à agência e pela relevância do tema para o setor de aviação civil.
Eu acho que um dos maiores pilares que a agência vem trabalhando junto com a Secretaria de Aviação Civil é a promoção de um ambiente regulatório favorável para o crescimento, para que novas empresas possam entrar no setor e para termos mais opções para que todos os brasileiros possam utilizar o modal aéreo.
Como o Eduardo colocou, somos 100 milhões de passageiros voando, mas esse número ainda é muito baixo, é menos de meia passagem, meia viagem por cidadão brasileiro por ano. Isso é muito baixo para um país de dimensões continentais como o nosso.
Nós precisamos inserir novos brasileiros dentro do setor, permitir que os brasileiros possam usar o modal aéreo, principalmente com passagens mais acessíveis, com preços justos, com um ambiente de concorrência favorável para que possamos ter novas empresas entrando.
Eu acho que a discussão do maior custo do setor aéreo, que é o combustível, é vital para que possamos ampliar essa inserção no setor de aviação civil.
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O SR. PRESIDENTE (Bosco Costa. PL - SE) - Antes de encerrar a reunião, eu quero mais uma vez agradecer a todas e a todos e dizer mais uma vez também da alegria de poder participar desta audiência, através do requerimento da Deputada Jaqueline Cassol. Quando se fala de Jaqueline, falar uma vez é muito pouco. A Deputada Jaqueline Cassol é uma Deputada atuante e preocupada com as questões do Brasil. É uma Deputada que engrandece o Parlamento brasileiro. Quero deixar, no final, o meu abraço. Imagino eu o quanto ela gostaria de estar presente ou presidindo esta reunião, mas a vida pública é assim. Não temos agenda. A agenda é pública. E, quando a agenda é pública, é complicado cumprir a agenda, principalmente quando se trata de Estado tão distante, até pela questão de voo.
Quero parabenizar e agradecer o brilhantismo do Deputado, Presidente, meu Presidente, Hildo Rocha, que está Presidente desta Comissão. É um Deputado aguerrido que luta em quase todos os projetos, porque em todos é impossível, mas ele se envolve em tudo ou em quase tudo que é possível em defesa do Brasil. Esse é o Deputado Hildo Rocha.
Quero parabenizar a equipe de assessores da CVT, em nome da Rita, em nome do meu assessor parlamentar legislativo, o Clei, quem eu já mencionei. É um gaúcho que está ajudando muito o Brasil e, é óbvio, o Estado de Sergipe no nosso gabinete.
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