Comissão Especial destinada a proferir parecer à Proposta de Emenda à Constituição nº 199-A, de 2019, do Sr. Alex Manente e outros, que "altera os arts. 102 e 105 da Constituição, transformando os recursos extraordinário e especial em ações revisionais de competência originária do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça"
(Reunião Deliberativa Ordinária)
Em 18 de Março de 2020 (Quarta-Feira)
às 14 horas e 30 minutos
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O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Declaro aberta a 10ª Reunião Ordinária da Comissão Especial destinada a proferir parecer à Proposta de Emenda à Constituição nº 199, de 2019, do Deputado Alex Manente e outros, que altera os arts. 102 e 105 da Constituição, transformando os recursos extraordinários e especial em ações revisionais de competência originária do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça.
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Encontra-se à disposição dos Srs. Deputados cópia da ata da 9ª Reunião, realizada no dia 10 de março de 2020.
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Em face da pandemia do coronavírus, os nossos convidados, Dr. Nabor Bulhões, jurista e representante da Ordem dos Advogados do Brasil - OAB, e o Relator, Deputado Fábio Trad, participarão por videoconferência.
Para o bom andamento dos trabalhos, o expositor terá até 20 minutos, prorrogáveis a juízo da Comissão, não podendo ser aparteado.
Desde já, quero deixar o nosso convidado Dr. Nabor Bulhões sem limite temporal para a sua apresentação. Após a exposição, será franqueado da palavra primeiramente o Relator e em seguida os Deputados inscritos.
Informo ainda que esta audiência é interativa e está sedo transmitida pelo Portal e-Democracia. Comentários e perguntas enviados pelo portal serão lidos ao final a critério da Presidência.
Vou conceder a palavra ao Dr. Nabor Bulhões, mas, antes disso, aproveitando que agora já estamos ao vivo pelo portal da Câmara, eu quero fazer o registro que fiz antes de iniciar os trabalhos diretamente ao Dr. Nabor Bulhões.
Primeiramente, agradeço a V.Sa. É uma honraria para esta Comissão poder ouvi-lo. Acima de tudo, peço desculpas à Ordem dos Advogados do Brasil no seu nome e no do Presidente, Felipe Santa Cruz, por não poder realizar a audiência presencialmente.
Nós temos uma portaria que estabelece limitações de acesso à Câmara durante esse período e temos um limite de realização de audiências públicas nesta Comissão até o dia 25 de março. Portanto, nós não teríamos como adiá-la para fazer uma reunião presencial.
De qualquer forma, nós temos o Deputado Alex Manente ao meu lado e o Deputado Fábio Trad, que participarão da audiência. Alguns Deputados estão participando de seus gabinetes, através do portal. A população brasileira também pode nos acompanhar pelo portal da Câmara dos Deputados. Registro, para quem quer acompanhar esta sessão, que o endereço é www.camara/pec199.
O SR. NABOR BULHÕES (Participação por videoconferência.) - Muito obrigado, eminente Presidente Marcelo Ramos, eminente Deputado Fábio Trad, Relator, eminente Deputado Alex Manente, proponente da PEC de que cuidamos.
Eminente Presidente, em primeiro lugar, gostaria de registrar a grande honra de comparecer a este evento para falar de um assunto de significativa relevância para o nosso sistema de justiça.
Fico muito honrado, devo registrar desde logo, pela indicação do eminente Presidente do Conselho Federal, notável advogado Felipe Santa Cruz, que vem desenvolvendo uma extraordinária gestão à frente dessa grande instituição, que não é apenas corporativa, mas também institucional, que é a Ordem dos Advogados do Brasil.
Eminente Presidente, estimo que a minha designação para representar o Conselho Federal se deva, em certa medida, ao fato de que participei intensamente dos trabalhos constituintes em 1987 e 1988, e também participei diretamente da Comissão em que a Ordem dos Advogados do Brasil procurou contribuir com uma das maiores reformas ocorridas após a vigência da Constituição de 1988 ao nosso sistema de justiça.
Refiro-me à Comissão que se ocupou das propostas que vieram, muitas deles, a ser incorporadas à chamada Emenda 45, que produziu grandes e significativas alterações na estrutura do Poder Judiciário e na nossa sistemática de ações e de recursos, sem comprometer a higidez do sistema concebido pela notável Constituição de 1988.
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Eminente Presidente, falar sobre a proposta implica, certa medida, fazer um breve histórico, eminente professor e Relator Deputado Fábio Trad, sobre a concepção do nosso modelo de justiça a partir da Constituição de 1988.
Quem vem acompanhando a história do Judiciário brasileiro e do sistema de justiça a ele relacionado sabe que, nos anos 80, havia uma grande preocupação com o que se denominou de crise do recurso extraordinário. A crise do recurso extraordinário era, a rigor, a crise do Supremo Tribunal Federal. A crise do Supremo se confundia com a crise do recurso extraordinário.
O recurso extraordinário à época tinha dupla conformação. Ele permitia o controle da legislação federal e o controle de compatibilidade de normas e espécies infraconstitucionais com a Constituição.
Vale dizer que o recurso extraordinário se prestava a propiciar que o Supremo Tribunal Federal fizesse o papel de controlador da aplicação e interpretação da lei federal. Ao mesmo tempo, tinha o Supremo Tribunal Federal o viés de Corte constitucional, incumbido portanto de garantir a inteireza positiva da Constituição naquilo em que houvesse conflito entre as espécies infraconstitucionais e a Constituição.
Então, o recurso extraordinário cumpria essa dupla finalidade. O Supremo era o Tribunal incumbido de uniformizar a interpretação e a aplicação do direito federal e, ao mesmo tempo, era o guardião de Constituição, e tinha também, no que pertine à Constituição, essa atribuição de uniformizar a interpretação e a aplicação daquilo que se consubstancia como sendo supremacia da Constituição. Pois bem, esse era o modelo vigente à época.
A crise do Supremo significou a crise do recurso extraordinário, mais situado no plano do direito infraconstitucional federal. Os onze Ministros que compunham a Suprema Corte não teriam como, por exemplo, julgar recursos extraordinários em tema de direito federal oriundos de todas as instâncias da Justiça brasileira. Foi isso o que se denominou crise do Supremo e crise do recurso extraordinário.
Essa crise estava mais gravemente acentuada pelo fato de que tinha se instituído, já no final dos anos 70, a chamada arguição de relevância. Essa arguição de relevância apareceu como sendo uma tentativa de resolver parcialmente o problema da demora na prestação jurisdicional em recurso extraordinário em tema de direito federal.
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Esse quadro persistiu e se projetou para os anos 80, até a Constituição de 1988. E foi justamente no início dos anos 80 que mais se verificou quão estrangulado resultou o sistema, porque, de um lado, o Supremo não tinha condições de prestar jurisdição no que pertine à garantia da inteireza positiva do direito federal, e, de outra parte, o jurisdicionado não tinha como ter do Supremo Tribunal Federal decisões que pudessem responder às expectativas que a própria Constituição então vigente estabelecia no que diz respeito ao controle do direito federal.
Então, em 1988, com a convocação da Constituinte — como sabem o eminente Presidente e o eminente Relator, Deputado Fábio Trad —, a Ordem queria uma Constituinte exclusiva, que não veio. Nós tivemos um Congresso Constituinte.
A Ordem queria também que, com o novo modelo constitucional, se instituísse uma Corte Constitucional, que seria o Supremo Tribunal Federal. Outras competências seriam atribuídas a outros órgãos e entes do Poder Judiciário, não seriam do Supremo Tribunal Federal.
Bem, o fato é que, para resolver a crise do Supremo Tribunal Federal, concebeu-se — e a Ordem, eminente Presidente, eminente Relator e eminente proponente da PEC, Deputado Alex Manente, contribuiu muito para isto — a criação de um Tribunal que pudesse absorver parcela de competência do Supremo Tribunal Federal em tema de interpretação e aplicação do direito federal. Isso porque o Brasil é um País em que há a predominância do direito federal; basta verificar o rol de competências que a União tem para legislar.
Então, nós temos uma predominância do direito federal sobre o direito estadual e o direito municipal. Assim, no contexto de um País que vive um sistema de predominância do direito federal, é fundamental que exista uma corte incumbida de garantir a inteireza positiva desse direito federal, diante de tantas decisões que são proferidas por diversas instâncias judiciárias estaduais e federais.
Pois bem, a preocupação da Ordem e de outros segmentos que contribuíram grandemente para o novo modelo constitucional estava em que não se abandonasse aquela vertente significativa da garantia da inteireza do direito federal, e, portanto, a Ordem propôs, juntamente com outros entes e órgãos que participaram efetivamente do processo Constituinte, a criação de um Tribunal que absorvesse essa competência. Foi por isso que se criou o Superior Tribunal de Justiça. O Superior Tribunal foi criado para absorver parcela da competência do Supremo Tribunal Federal no julgamento dos recursos extraordinários.
O recurso extraordinário remanesceria como instrumento de uniformização da jurisprudência no que diz respeito ao direito federal, principalmente como instrumento de afirmação da supremacia da Constituição, ao lado de outras competências significativas que foram introduzidas na Constituição, já que, todos sabem, nós vivíamos, antes da Constituição de 1988, um quadro de grande ineficácia normativa.
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A história do Direito Constitucional brasileiro é uma história de ineficácia, e, portanto, havia a necessidade de se instituírem mecanismos capazes de superar a omissão legislativa — a ineficácia decorrente da falta de votação de leis indispensáveis a que os preceitos constitucionais atuassem —, e por isso é que se pensou num modelo completo de controle de constitucionalidade ao lado da manutenção do recurso extraordinário, de competência do Supremo Tribunal Federal.
Lembro, por exemplo, que, hoje, eminentes Deputados, nós temos o sistema de controle de constitucionalidade mais completo do mundo. Temos o controle de constitucionalidade por ação e por omissão, temos a ADPF — ação de descumprimento de preceito fundamental — e temos, por influência da Emenda Constitucional nº 45, até o controle de convencionalidade ou de compatibilidade das convenções internacionais sobre direitos humanos com a ordem jurídica interna brasileira.
Então, nós temos o sistema mais completo advindo da Constituição de 1988, mas se manteve — já que não se instituiu um Tribunal exclusivamente constitucional, eminente Deputado Manente — o Supremo com essa competência recursal relevante, porque é através dela que as partes envolvidas nos litígios podem chegar ao Supremo Tribunal Federal, arguindo, inclusive, eventuais incompatibilidades entre espécies infraconstitucionais e a Constituição.
Assim, a parte passaria a ter, num contexto em que a própria Constituição estava a assegurar o amplo acesso à Justiça, um canal ao lado das ações objetivas, que não podem ser provocadas por qualquer pessoa, por qualquer interessado. As ações objetivas, como a ação de arguição de inconstitucionalidade, ou a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, ou a ação declaratória de constitucionalidade, ou a ADPF, só podem ser provocadas por entes e órgãos de alta representatividade, que estão especificamente relacionados na Constituição.
Então, ao lado disso, concebeu-se o extraordinário como um canal extraordinário, como o próprio nome já o traduz, capaz de possibilitar o acesso ao Supremo para garantir, no plano subjetivo, a higidez da Constituição sobre espécies infraconstitucionais utilizadas em julgamentos que não guardassem compatibilidade com a Lei Maior.
Pois bem, houve uma grande preocupação, eminentes Deputados, em se dotar o sistema de higidez nesse sentido.
Então, a Constituição de 1988 foi concebida assim: o Superior Tribunal de Justiça foi instituído para garantir a inteireza do direito infraconstitucional federal, e o Supremo Tribunal Federal, a par das competências já mencionadas, também teria a incumbência, através do recurso extraordinário, de garantir a prevalência da Constituição sobre decisões que privilegiassem espécies infraconstitucionais, quer dizer, lei federal incompatível com a Constituição.
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Então, no plano subjetivo, é preciso que se garanta o acesso à Justiça, que é um valor, e um valor significativo, ao lado do valor da rapidez, da celeridade, da razoável duração do processo.
Tão importante quanto esse valor é o da segurança jurídica, que é subprincípio do Estado Democrático de Direito, como disse o Supremo; a garantia de acesso à justiça, fundamental, está expressa na Constituição.
Pois bem, esse modelo da Constituição de 1988 está posto. Foi mantido inclusive com a Emenda nº 45, porque é o modelo do Constituinte Originário.
No âmbito da Justiça Estadual e da Justiça Federal, existem os juízes de primeiro grau e os Tribunais de Justiça dos Estados. No âmbito Federal, os juízes de primeiro grau e os Tribunais Regionais Federais, que foram criados em substituição ao saudoso Tribunal Federal de Recursos, que era a segunda instância única da Justiça Federal do Brasil até a Constituição de 1988.
Pois bem, esses tribunais lidam diariamente com a aplicação do direito federal. São tribunais que estão em regiões diversas do País, que têm composições bastante precárias em termos numéricos.
Por exemplo, o Brasil é um País que tem mais de 200 milhões de habitantes, mas o número de juízes é inferior ao de outros países que têm 40, 50, 60 milhões de habitantes.
No Brasil, o número de juízes por cada 100 mil habitantes é muito inferior ao de outros países que têm uma população muito inferior.
Eminente Relator, eminentes Deputados, Presidente e eminente proponente da PEC, o que se imaginou foi um modelo que garantisse a higidez do sistema, um sistema que vai operar com o direito federal através de tribunais estaduais e de tribunais federais de diferentes regiões.
Se nós observarmos o número de juízes e a composição dos tribunais regionais federais, nós vamos ver que os problemas maiores da Justiça brasileira não têm a ver necessariamente com o sistema recursal e com o sistema de ações de impugnação autônoma de que nós dispomos hoje.
Todas as reformas que se procuram empreender em torno do Poder Judiciário giram em torno da restrição do acesso à Justiça, da diminuição de recursos ou de ações de impugnação. Em certa medida, há casos em que isso é possível. Em outros, isso não é possível, a não ser comprometendo a higidez do nosso sistema constitucional, como concebido pela Constituição de 1988.
Por exemplo, nesse contexto, ter um Tribunal com a competência de uniformizar o direito federal é essencial num País como o Brasil. Ter um tribunal incumbido de fazer prevalecer a Constituição, na esfera recursal, é fundamental em um País como o Brasil, que tem suas particularidades.
Nós nem sempre podemos comparar o Brasil com outros modelos. Muitas vezes vamos comparar o Brasil com sociedades de mais elevado grau civilizatório, com uma evolução cultural bem mais consolidada. Isso não é possível.
Por exemplo, se tomássemos como referência os sistemas dos países escandinavos, diríamos que no Brasil não precisamos dessa estrutura judiciária tão complexa quanto há aqui.
Trata-se de países que resolvem as questões básicas da sociedade com os dados da sua experiência cultural e com o seu alto nível civilizatório. Mas um País como o Brasil, que ainda não é aquilo que a Constituição pretende que seja, uma sociedade livre, justa, solidária, sem preconceitos e discriminações, precisa muito do Poder Judiciário, inclusive no plano subjetivo.
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Em relação à proposta, é importante verificar que o modelo da Constituição de 1988 foi concebido exatamente dessa forma. Vale dizer que a Justiça Estadual tem formação adquirida e a Justiça Federal idem, já que a proposta diz respeito a apenas essas duas esferas.
Eu verifiquei que a proposta, diferentemente de outras apresentadas no passado, não alcança a Justiça Eleitoral nem a do Trabalho. Na proposta, a matéria adstringe-se à Justiça comum, estadual e federal, apenas nas esferas cível e penal. Não há referência à Justiça do Trabalho nem à Justiça Eleitoral, mas apenas a esses segmentos, conforme se vê na proposta.
A concepção foi a seguinte: num País em que predomina o direito federal, não é possível imaginar que Tribunais distribuídos pelo País afora, na esfera estadual ou federal, possam produzir decisões conflitantes, que eventualmente possam ofender, no plano infraconstitucional, a lei federal sem solução, ou, no plano constitucional, que possam comprometer a supremacia da Constituição, no princípio de indiscutível relevância.
Esse modelo, entende a Ordem, porque já se manifestou sobre propostas muito semelhantes, tem de ser preservado, porque mudanças que se introduzam nele repercutem grandemente, e de forma sistêmica, sobre todo o modelo de Justiça que se estabeleceu na Constituição de 1988, comprometendo a higidez das funções jurisdicionais. Eu darei exemplos claros com relação a isso.
Vejamos bem o que ocorre. Se se imaginar que uma proposta de emenda à Constituição pode eliminar os recursos especial e extraordinário, para que a coisa julgada na esfera penal e não penal ocorra com as decisões de única instância dos Tribunais estaduais e federais ou com as decisões proferidas pelos Tribunais estaduais ou federais, se se puder imaginar isso, nós estaremos eliminando do cenário jurídico brasileiro a existência de um Tribunal incumbido de uniformizar, no plano federal, a interpretação e a aplicação do direito federal, que não existirá no Brasil. Por quê? Porque ações de impugnação, que sejam denominadas ações adicionais ou ações rescisórias, não têm por finalidade, porque não são recursos, uniformizar a interpretação ou a aplicação da lei federal ou simplesmente fazer prevalecer o princípio da supremacia da Constituição, no caso concreto.
Num sistema como o nosso, isso retira do Superior e do Supremo essa função magna de uniformizadores da legislação infraconstitucional e da legislação federal. Por quê?
Porque as ações de impugnação, sejam as denominadas ações rescisórias, seja a ação extraordinária revisional, a rigor, não têm função recursal. A finalidade não é garantir a inteireza positiva do direito federal, não é uniformizar a interpretação e a aplicação do direito federal e, no plano constitucional, não é também fazer prevalecer a Constituição a título de uniformização do entendimento em torno da aplicação da legislação infraconstitucional em face da Carta Magna. Então, isso é muito preocupante.
Vejam bem, num país com a conformação federativa do Brasil, não ter tribunal de superposição para exercer essas funções me parece que seria um golpe muito forte, eminente Presidente, eminente Relator, eminente Deputado Alex Manente, no sistema constitucional concebido pela Constituição de 1988.
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Nesse ponto, até para quebrar um pouco o caráter eminentemente técnico da exposição, quero recordar um episódio muito interessante, eminentes Presidente, Relator e proponente da PEC. Em 1990, 2 anos depois da promulgação da Constituição, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil realizou a sua tradicional conferência nacional em Belo Horizonte, Minas Gerais. Nós tivemos a oportunidade de convidar para essa conferência um dos maiores juristas vivos à época no mundo — e nós estamos falando de 1990, do século passado —, o grande Mauro Cappelletti.
Cappelletti, professor da Universidade de Florença, tinha ido aos Estados Unidos para desenvolver um projeto notável lá com um grande professor americano que se dedicava à matéria, chamado Bryant Garth. Então, nos anos 70, ele escreveu o maior relatório já feito, de natureza planetária, sobre acesso à Justiça e efetividade dos direitos. Isso está numa obra monumental. Trata-se de um monumento ao pensamento jurídico. Eles fizeram um estudo comparado dos sistemas jurídicos, inclusive do brasileiro, para escrever uma obra denominada Acess to Justice: The Wordlwide Movement to Make Rights Effective — Acesso à Justiça: o movimento mundial para fazer os direitos efetivos.
Na época, eu era Presidente da Comissão Nacional de Acesso à Justiça e fui incumbido de convidar um grande conferencista da área para abrir a conferência nacional. Mauro Cappelletti esteve em Belo Horizonte e abriu a conferência, falando exatamente sobre acesso à Justiça. Ele fez uma notável conferência, em que destacou o acesso à Justiça como um valor muito importante, de superlativa importância, em todos os sistemas jurídicos.
Depois do evento, num almoço comigo e com o saudoso Prof. Calmon de Passos, já que fomos incumbidos de acompanhá-lo após a conferência, ele nos disse algo muito interessante. Ele olhou para mim e para o grande e saudoso Prof. Calmon de Passos e disse: "La costituzione brasiliana è molto, molto virtuosa. Il problema è l’efficacia". Então, ele tocou num dos pontos mais fundamentais da relevância constitucional.
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Ele era um admirador da Constituição brasileira e elogiou os mecanismos instituídos para a busca da efetivação dos preceitos constitucionais, principalmente em áreas sensíveis, de difícil implementação, como são as áreas cultural, social e econômica, porque dependem de estruturas de políticas públicas, não dependem apenas da vontade do legislador.
Eu me lembro muito bem dos elogios que ele fez à Constituição, ao modelo constitucional brasileiro, para dizer que é muito importante que se observe que não se pode desconstruir esse modelo. É muito importante observar que há necessidade, como concebeu o Constituinte de 1988, de se preservar a existência de tribunais que tenham essa missão uniformizadora, no plano infraconstitucional e no plano constitucional.
Com isso, eu destaco — eu já me referi a isso rapidamente, mas volto ao ponto — que as ações revisionais, ou seja, as ações rescisórias, que têm o nome de ações revisionais extraordinárias, mas que equivalem a uma ação rescisória, porque pressupõem a coisa julgada, não têm essa função. As ações autônomas de impugnação não são instrumentos de uniformização de jurisprudência, seja no plano infraconstitucional, seja no plano constitucional. Elas não são ações destinadas a afirmar a garantia e a inteireza positiva do direito federal. São ações destinadas a corrigir vícios e defeitos em decisões transitadas em jugado que estejam em desconformidade com a lei e a Constituição, a par de também incidirem em outros vícios a que aludem, como, por exemplo, em relação à legislação processual.
Então, não é exato dizer que não deve haver preocupação com a eliminação dos recursos especial e extraordinário porque nós estamos instituindo instrumentos análogos ou substitutivos desses recursos. Com todas as vênias, não é assim. Recurso é recurso, ação é ação.
Só para se ter ideia, o recurso se opera no âmbito de um processo já instaurado e é parte desse processo. Essas outras ações, sejam as ações revisionais, sejam as ações rescisórias, inauguram outro processo, não são extensão do processo anterior. A matéria reclama, então, uma modificação intensa no plano, por exemplo, do sistema.
É muito importante se ter essa primeira percepção. Ao se dizer que há necessidade de se antecipar o trânsito em julgado, no caso das decisões proferidas em única instância pelos tribunais, estaduais ou federais, na realidade, está se propondo deixar o direito federal e o direito constitucional, no plano, destaco, subjetivo, sem nenhum controle, sem nenhuma proteção, porque as ações de impugnação, sejam revisionais, sejam rescisórias, não têm essa finalidade. Nem se há de imaginar que a existência das ações objetivas, como, por exemplo, as ações de caráter objetivo de competência do Supremo Tribunal Federal, sejam suficientes para superar ou para preencher esse vazio. Em absoluto! A ação direta de inconstitucionalidade, a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, a ação declaratória de constitucionalidade, a ação de descumprimento de preceito fundamental e até as ações de controle de convencionalidade são ações objetivas.
Nelas não há discussão de direito subjetivo de quem eventualmente tenha sofrido uma violação no plano subjetivo, no seu direito, em razão de aplicação indevida da lei ou da Constituição. Não. As ações objetivas buscam apenas examinar a compatibilidade de espécies infraconstitucionais com a Constituição. Por exemplo, quando o Congresso edita uma norma, em caráter geral, e ela não está compatível com a Constituição Federal, incumbe ao Supremo Tribunal Federal, através de uma ação com essa conformação, fazer prevalecer a Constituição. Mas aí não há nenhuma discussão sobre uniformização de jurisprudência, sobre garantia da inteireza positiva no plano das ações subjetivas com relação à Constituição. Em absoluto! Então, vejam que é muito importante observar que a extinção dos recursos especial e extraordinário representa uma alteração substancial do modelo constitucional.
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Alguém poderia dizer: "Mas é possível se fazer alteração nisso". Eu não estou dizendo que não haja casos em que se possa fazer alterações, mas essa alteração proposta, vamos dizer assim, mutila o nosso sistema de controle, num país em que predomina o direito federal. E isso é muito preocupante.
Eminente Relator e Prof. Fábio Trad, nós da OAB temos nos manifestado sempre sobre isso. Nós temos várias manifestações sobre propostas muito semelhantes nessa direção. São várias manifestações, com composições as mais diversas do Conselho Federal da Ordem, desde pelo menos 2011, quando apareceu a primeira versão da proposta de alteração dessa sistemática, através da emenda do Senador Ferraço, que, na realidade, guardava algum nexo de pertinência com a proposta do eminente Ministro Cezar Peluso.
Então, na nossa percepção, a ideia de dar eficácia ao Judiciário mediante a obtenção de prestação jurisdicional mais rápida passa por vários outros fatores que não necessariamente a questão da sistemática dos recursos com essa conformação.
A Emenda 45 bem mostrou que é possível aperfeiçoar o sistema sem mudar a concepção dele, pelo menos na visão do Constituinte de 1988, que procurou responder justamente aos gravíssimos problemas que foram discutidos nas décadas anteriores, de 70 e 80, para resolver a crise do Supremo Tribunal Federal. Então, criou-se uma estrutura muito interessante, uma estrutura notável, eu diria, na verdade, que para funcionar bem depende de outros fatores que não têm sido objeto de preocupação em todas as reformas que se procura conceber para melhorar a prestação jurisdicional no Brasil.
Repito: todas as tentativas de modificação ou de aperfeiçoamento do nosso sistema judiciário e recursal e de impugnação passam pela ideia de restringir o acesso à Justiça. O Brasil não tem se preocupado em resolver problemas que outros países, por terem, vamos dizer assim, uma Justiça mais rápida e talvez mais eficiente, conceberam e implementaram. Por exemplo, na questão do número de juízes relativamente ao número de habitantes, por que não podemos conceber a ampliação do número de juízes no Brasil?
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Eu fiz um levantamento justamente dessa relação. No Brasil, há exatamente 8,2 juízes para cada 100 mil habitantes; a Alemanha, que é tão referida como paradigma, há 24,7. Nós estamos falando do Brasil, que tem mais de 200 milhões de habitantes, e da Alemanha, que tem pouco mais de 80 milhões de habitantes.
Vejamos o exemplo dos Tribunais Regionais Federais. Os Tribunais Regionais Federais foram criados para substituir o antigo Tribunal Federal de Recursos, que foi um notável tribunal, um dos melhores tribunais em que eu atuei nos anos 80, um tribunal que ofereceu muitos de seus componentes, emprestou muitos de seus integrantes ao Supremo Tribunal Federal. Vários dos Ministros do Supremo foram oriundos, egressos, do Tribunal Federal e Recursos. Ele foi extinto porque era um tribunal com jurisdição nacional sobre todas as instâncias, todas as seções judiciárias do Brasil, mas ele não tinha condições de prevalecer com aquela limitação de composição, a despeito da sua grande jurisdição nacional, da sua extensa jurisdição nacional. E foi substituído pelos Tribunais Regionais Federais.
Vejam como é dramático, eminente Presidente, eminente Relator e eminente proponente Alex Manente: os Tribunais Regionais Federais são distribuídos em 5 regiões. A 1ª Região tem sede em Brasília. Vejam os senhores como está estrangulado o TRF e como é importante pensar na reestruturação do Judiciário nessa dimensão, antes de se pensar em restringir a jurisdição ou o acesso à Justiça.
O Tribunal Regional Federal com sede em Brasília é composto por 27 desembargadores. Os senhores já perceberam qual é o âmbito de abrangência jurisdicional do TRF da 1ª Região? Distrito federal e 13 Estados, e Estados grandes, Estados significativos. Só para que V.Exas. tenham ideia, o Tribunal Regional da 1ª Região, com uma composição de 27 desembargadores, tem jurisdição sobre Acre, Amapá, Amazonas, Bahia, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Minas Gerais, Rondônia, Pará, Piauí, Roraima e Tocantins, além do Distrito Federal. E o Distrito Federal é sede da União Federal, local onde estão estabelecidos os três Poderes, os principais órgãos e entes públicos, geradores de uma série de decisões administrativas e outras iniciativas que comportam impugnações por ações, por recursos, etc. Imaginem que são 27 desembargadores para um tribunal que tem uma jurisdição equivalente a grande parte da Europa.
Então, antes de pensarmos em reduzir, em restringir a jurisdição ou o acesso à Justiça, por que não pensar, por exemplo, em reestruturar os Tribunais Regionais Federais e ampliar o número de desembargadores? Todas as tentativas nessa direção, muitas vezes, são vetadas. O Congresso tem uma importante contribuição a dar nesse sentido. É urgente a criação de outros Tribunais Regionais Federais.
Imaginem V.Exas. que os Estados da Bahia e de Minas Gerais estão compreendidos na jurisdição do TRF-1, além do Distrito Federal, com toda essa conformação burocrática de ser a sede da União Federal, onde estão situados os três Poderes e órgãos de entes públicos da maior representatividade, que geram litígios e litígios.
Nós temos um tribunal com grande abrangência territorial e jurisdicional, no entanto temos 27 desembargadores. Isso, sim, é reproduzido para outras regiões.
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Portanto, imaginar que se deva fazer algo também neste plano estaria em conceber a criação de outros tribunais regionais federais para atender a uma demanda que é verdadeiramente significativa e preocupante. No entanto, a matéria não passa necessariamente pela restrição do acesso à Justiça. Esta é, de fato, uma grande preocupação porque o acesso à Justiça, como registrava o grande Mauro Cappelletti, é uma garantia constitucional, não apenas no nosso sistema, mas também em outros. Desta forma, a restrição é coisa em que se precisa refletir, para que não se incida, muitas vezes, em inconstitucionalidade.
Dou um exemplo. Quando o eminente Ministro Peluso propôs sua primeira versão daquilo que viria a ser a proposta do Senador Ferraço, ele simplesmente dizia que os recursos extraordinário e especial não obstariam a formação da coisa julgada. Esta é uma forma semelhante de tratar a matéria: não obstariam. O fato é que nós passaríamos a ter decisões definitivas, proferidas em uma única instância, ou pelos tribunais estaduais e federais, e decisões não definitivas, porque ainda sujeitas a recursos com execução definitiva.
Assim, nós temos um quadro um tanto ilógico. Eu pergunto como é que eu tomo como coisa julgada, em que pressuponho a não interposição de recurso por definição do próprio sistema, que está na lei de introdução às normas do direito brasileiro, como conceito de coisa julgada. Coisa julgada pressupõe que uma decisão seja proferida e que os recursos com relação a ela estejam exauridos. Esta é a definição clássica, que está na raiz do nosso sistema.
O que se mantinha? Mantinha-se uma sistemática recursal especial extraordinária contra a coisa julgada, o que é absolutamente incompatível com a própria ratio do próprio sistema. Mais ainda: o parágrafo dizia que, em nenhuma hipótese, os tribunais poderiam atribuir efeito suspensivo aos recursos especial e extraordinário interpostos contra a coisa julgada. Ora, com todas as vênias, isso incidia em manifesta inconstitucionalidade. Por quê? Porque violava frontalmente a garantia consubstanciada no inciso XXXV do art. 5º da Constituição. Além disso, era um impedimento que deveria prevalecer nas discussões que se travaram no âmbito do próprio Parlamento e, por isso, não prosperou. Nem a versão do Senador Ferraço prestigiou este modelo, porque ela era flagrantemente inconstitucional, a par de se revelar, do ponto de vista do sistema, certa incoerência lógico-jurídica, de poder se desconstituir por recurso uma decisão transitada em julgado. Isso seria uma modificação radical de tudo o que se produziu de sistema no Brasil até hoje. Seria a par da inconstitucionalidade que então existiria.
Evoluiu-se, desta forma, para a proposta do Senador Ferraço. Qual foi a proposta do Senador Ferraço? Ele simplesmente modificou a proposta para assim dizer: "Esta é a PEC 15, de 2011".
Ferraço disse: "Não é bem assim. Eu apenas estou propondo, agora, que as decisões proferidas pelos tribunais estaduais e federais, em única e última instância, possam transitar em julgado, desde que proferidas". Portanto, contra elas não caberá mais recurso.
Na proposta do Senador Ferraço, os recursos extraordinários especiais seriam extintos, dando lugar a ações rescisórias, segundo a denominação do Senador. Seriam as ações rescisórias extraordinárias e as ações rescisórias especiais.
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Ora, as ações extraordinárias rescisórias ou ações extraordinárias especiais não fazem as vezes de recursos. São ações destinadas à desconstituição da coisa julgada, produzida contra a legene, contra a constitucione. Não têm nada a ver com recurso nem cumprem a missão uniformizadora que os tribunais têm de ter no País, cuja predominância é o direito federal. Do contrário, haverá um tribunal na Bahia que diz que o edifício de um pavimento é um arranha-céu, e outro que diz que não, que edifício de um único pavimento é de um único pavimento. Nós não teremos, no plano federal, quem interprete e aplique o direito federal no plano subjetivo. As ações existem no plano objetivo. Elas não têm esta função uniformizadora.
Eu dou um exemplo a partir da ação rescisória, que começa agora com outro nome: a rescisória no âmbito com a conformação da proposta do Senador Ferraço.
Vejamos o que ocorre. A proposta dizia que contra instituições de única ou última instância dos tribunais estaduais e federais não haveria mais recurso: extintos os recursos especiais extraordinários. Haveria apenas as ações de natureza rescisória. O.k.
Chamo a atenção para as incongruências que levam ao comprometimento da rigidez da Constituição e da legislação federal já posta largamente no sistema. Dou um exemplo claro. Estamos falando em área penal e em área civil. Vamos cuidar de uma ação de competência originária de um tribunal estadual ou de um tribunal federal.
Começo pelo tribunal federal. A Constituição diz que contra decisões proferidas em mandados de segurança, que são originárias, por exemplo, de tribunais, há casos em que o Tribunal Regional Federal julga originariamente o mandado de segurança, portanto, em instância única. Contra a decisão proferida no mandado de segurança cabe recurso.
Ora, está na Constituição! Se se imaginar que uma decisão proferida em instância única, seja na área criminal seja na área civil, já possa produzir a coisa julgada, nós teremos afetada uma garantia jurisdicional do duplo grau de jurisdição, e haverá ações tramitadas e decididas em instância única sem recurso. Exemplo: mandado de segurança contra ato de autoridade sob a jurisdição do TRF 1. Impetrado e julgado o mandado de segurança, transitada e julgada estaria a decisão. Logo, só caberia ação revisional extraordinária ou ação revisional especial se violada a Constituição ou a lei. Desta forma, nós estaríamos estabelecendo uma decisão de única instância.
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Dou outro exemplo, que pode vir na órbita que afeta tanto os exercentes de função pública como os Parlamentares: ação de improbidade administrativa decidida em primeira instância e confirmada em segunda instância, apenas com eventual violação brutal da lei federal ou da Constituição, transita em julgado no tribunal estadual. Por que isso ocorre? Porque não haveria mais recurso especial nem extraordinário contra esta decisão. Logo, a decisão transitou em julgado. Isso significa, por via oblíqua, a cassação do mandato parlamentar.
Nós temos que modificar toda a sistemática constitucional. Por quê? É muito simples. Como se pode imaginar que um representante do Parlamento, um Deputado ou um Senador, possa exercer sua função parlamentar sem os direitos políticos? Se houver condenação em ação de improbidade administrativa com a suspensão dos direitos políticos, a função parlamentar não pode ser mais exercida e a decisão terá transitado em julgado em segundo grau, porque não haverá mais recurso especial nem extraordinário possível contra uma decisão desta natureza. Não se trata de uma questão apenas de modelo. Vejam V.Exas. que a estatística segundo a qual os recursos especiais extraordinários são conhecidos, em pouca monta, não deve impressionar.
Eminente Relator, eminente Presidente Marcelo Ramos, eminente proponente Deputado Alex Manente, as decisões proferidas pelo Superior Tribunal e pelo Supremo Tribunal como instâncias uniformizadoras, apesar de não serem de grande monta, são de grande e expressiva repercussão e significação. Dou um exemplo, tomado no âmbito da ação de improbidade. Os tribunais federais e os tribunais estaduais com muitos anos se controvertiam em torno do alcance de certos dispositivos da lei de improbidade administrativa. A matéria só veio a ser resolvida com caráter geral a partir da intervenção do Superior Tribunal de Justiça. Com relação à aplicação da lei de improbidade, havia grandes divergências entre os tribunais estaduais e os tribunais federais, cada um na sua órbita de competência.
A matéria só veio a ser resumida em recurso especial pelo Superior Tribunal de Justiça. Eu estou dando um exemplo da área não penal, em que se estabeleceu qual era a natureza, os limites e a extensão da lei de improbidade administrativa, evitando uma série de vícios de violações, verificadas em numerosos precedentes dos tribunais estaduais e dos tribunais federais.
Eminente Sr. Presidente, segue mais um exemplo. Na órbita penal, também ocorreu a mesma coisa: por exemplo, a lei que definia o crime organizado. Durante muitos anos, a justiça estadual e a justiça federal aplicavam a Convenção de Palermo como sendo o instrumento definidor no plano interno brasileiro do tipo de organização criminosa. Ora, isso não era possível, porque a Convenção de Palermo apenas obrigava seus firmatários a positivar, no Direito Penal, material interno, uma norma definidora de organização criminosa, porque a cláusula que consubstanciava esta obrigação nem correspondia a uma sanção de natureza penal.
No entanto, para que isso fosse esclarecido e resolvido definitivamente, houve a necessidade da intervenção do Supremo Tribunal Federal.
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Vejam V.Exas. que a eliminação destas instâncias não apenas de controle, mas de uniformização, pode comprometer, de forma lancinante, a higidez do nosso sistema judicial. Há grandes preocupações, tanto na órbita cível, como na órbita criminal.
Diante deste quadro, minha primeira conclusão, eminente Sr. Presidente, eminente Sr. Relator e eminente Deputado Alex Manente, é que há a necessidade de preservação do modelo constitucional concebido pelo Constituinte de 1988, afeiçoado aos melhores princípios, apresentando-se como emanação do pensamento e da ação do poder constituinte originário.
Já neste estágio, procuro fazer uma pequena distinção entre o que ocorre na esfera penal e o que ocorre na esfera não penal. A proposta veiculada já na PEC 199 reproduz, em certa medida, o modelo apresentado pelo Senador Ferraço na Proposta de Emenda à Constituição nº 15, de 2011. O que se denominava lá como ação rescisória aqui se apresenta como ação revisional.
A ação revisional está posta, na proposta de emenda que estamos a cuidar, como verdadeira ação rescisória, porque nós tínhamos a coisa julgada. Vejam que não há que se conceber — pelo menos, eu já manifestei nosso entendimento quanto a isso —, nem há que se confundir a ação revisional ou a ação rescisória com recurso em igual denominação.
Recurso extraordinário é uma coisa: é recurso. Ação extraordinária rescisória ou ação rescisória extraordinária é outra coisa: é ação; não é recurso. Recurso especial é recurso. Ação revisional especial é uma espécie de ação rescisória. Por quê? Porque o pressuposto da ação revisional ou da ação rescisória, na versão do Senador Ferraço e da ação revisional da proposta de que cuidamos, é a coisa julgada.
A coisa julgada é matéria garantida constitucionalmente. Portanto, a coisa julgada não é um instituto qualquer. A coisa julgada, no nosso sistema jurídico-constitucional, está vinculada à ideia de democracia, de Estado de Direito Democrático e de segurança jurídica, mas segurança jurídica estimada na jurisprudência do Supremo como subprincípio do Estado Democrático de Direito. Desta forma, não há coisa julgada por qualquer vício. Tem de ser um vício verdadeiramente extraordinário. Isso está em toda a construção que já se produziu no Brasil, em todos os sistemas que aqui já foram concebidos em torno de coisa julgada e de rescindibilidade da coisa julgada.
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Por isso mesmo, as ações revisionais ou as ações rescisórias não são sucedâneos recursais, não se prestam a dotar o órgão julgador da função de uniformizador de jurisprudência, de garantidor da higidez, pura e simplesmente, do direito. O objetivo é resguardar a coisa julgada. Se a coisa julgada tiver sido produzida contra legem, contra constitutionem, naquelas hipóteses excepcionais ela pode vir a ser desconstituída.
Todos já podem imaginar que as ações revisionais, extraordinária e especial, ou as ações rescisórias, extraordinária e especial, sempre se apresentarão, eminentes Presidente, Relator e Deputado Alex Manente, como muito mais restritivas do que qualquer recurso, porque não cabe recurso contra coisa julgada, cabem ações de impugnação, como a revisional ou uma ação rescisória, em princípio. Mas elas não substituem os recursos especial e extraordinário, porque elas não têm a função de uniformizar, de preservar, têm a função apenas de corrigir o vício contido na coisa julgada para reconhecer e afirmar o que não pode prevalecer. A partir daí, passam a produzir um novo julgamento da causa sem os vícios determinantes das razões que levaram à impugnação da coisa julgada. Então, nós já podemos ver que as ações com essa conformação, sejam elas denominadas rescisórias, sejam elas denominadas revisionais, apresentam, tanto já no texto da proposta quanto na promessa de uma lei definidora dos casos de inadmissibilidade, imensos obstáculos, como diariamente vem estabelecendo a jurisprudência brasileira de todos os tribunais que cuidam da matéria.
Há sempre a ideia de que, para desconstituir a coisa julgada, que está protegida pela garantia da intangibilidade constitucional, há de se ter uma razão verdadeiramente portentosa, verdadeiramente poderosa. Ora, se isso já é da natureza da ação revisional ou da ação rescisória, com maior razão será quando se verifica que a proposta acrescenta um dado verdadeiramente objetivo, retira toda a subjetividade que a ação revisional ou a ação rescisória poderiam ter para a solução de caso concreto.
Vejam bem, hoje uma ação rescisória pode ser proposta perante o tribunal competente, que pode ser eventualmente o Superior, pode ser o Supremo, pode ser um Tribunal de Justiça Estadual ou Federal, dependendo de qual tribunal tenha proferido a decisão de mérito transitada em julgado. Se, no modelo atual, já há rigorosa exigência para a rescindibilidade ou desconstituição da coisa julgada, retirando-se-lhe o caráter subjetivo, isso se dará com maior razão.
Vejam V.Exas. que as ações revisionais, extraordinária e especial, aparecem na proposta acrescidas de uma norma que diz claramente que o seu cabimento dependeria da demonstração da repercussão geral. Isso significa que quem tiver sido atingido por uma decisão violadora da lei e da Constituição já não teria recurso especial ou extraordinário, teria ação revisional — ela poderia ser eventualmente especial, se violada lei federal, ou extraordinária, se violada a Constituição —, mas no plano objetivo.
O coeficiente de subjetividade desapareceria. Então, as ações revisionais aparecem na proposta não como instrumento compensatório, digamos assim, da ausência dos recursos extraordinário e especial, mas aparecem como instrumento objetivo, apenas objetivo, de prevalência da lei e da Constituição. Portanto, não há a preocupação em se corrigir a injustiça da decisão, como sói acontecer hoje com a ação rescisória.
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Ao lado da violação literal de disposição da lei ou da ordem jurídica, na versão do art. 966 do atual Código de Processo Civil, na verdade, a finalidade é, no plano subjetivo, resolver também a questão. Por quê? Porque, com a rescisória, quando se reconhece um vício que gera a desconstituição da coisa julgada, profere-se novo julgamento, e o novo julgamento consubstancia, eminente professor e Relator Deputado Fábio Trad, exatamente a dimensão subjetiva que a rescisória traz.
Essa dimensão subjetiva desaparece — desaparece! — na proposta. A ação revisional extraordinária — vamos começar pela ordem — passa a ser um meio de impugnação objetivo. Por quê? Porque, além de requerer que sejam demonstradas hipóteses excepcionalíssimas de violação da coisa julgada, ela só será admissível, diz o texto expressamente, se se demonstrar a repercussão geral da matéria veiculada.
Isso vale se a matéria é consubstanciadora de violação da Constituição ou se a matéria é consubstanciadora da violação da lei infraconstitucional, porque essa proposta de norma também se reproduz para a ação revisional especial. Na parte que trata da ação revisional extraordinária, está dito que é pressuposto a demonstração da repercussão geral. Na parte que trata da ação revisional especial, está dito que é pressuposto a demonstração de interesse geral — o interesse geral é a repercussão da ação revisional extraordinária. Portanto, no plano da ação revisional especial aparece o mesmo óbice.
Vale dizer que toda a proteção ao direito subjetivo desaparece, primeiro, com a eliminação dos recursos; segundo, com a instituição de meios autônomos de impugnação que vão muito além do que o regime atual de rescisória estabelece. O regime atual permite a desconstituição da coisa julgada por violação da norma da Constituição e permite novo julgamento, no plano subjetivo, para satisfazer o direito da parte. Na versão da proposta, essa dimensão desaparece. Só haverá ação revisional, extraordinária ou especial, se, além de violação daquelas hipóteses excepcionais elencadas na própria proposta, houver repercussão geral, no plano da extraordinária, e demonstração de interesse geral, no plano infraconstitucional. Enfim, o direito subjetivo está desaparecendo gradativamente do âmbito de proteção do sistema jurídico constitucional brasileiro.
Ora, nós já temos mecanismos bem pensados e implementados para diminuir as demandas, principalmente na órbita recursal, como aqueles modelos bem imaginados, pensados e implementados pela Emenda nº 45.
Por exemplo, os tribunais hoje podem se valer, como estão já se valendo, de recursos da tecnologia para realizar julgamentos virtuais, que são perfeitamente possíveis, já existem, já podem ser feitos pelos tribunais, assim como as audiências virtuais. A notável Emenda nº 45 instituiu a repercussão geral e as súmulas vinculantes justamente para que o Poder Judiciário observe as decisões tomadas pelo Supremo em determinados processos de natureza subjetiva. Mais ainda: uma lei de 2008 estendeu um mecanismo semelhante para os recursos especiais.
Então, vejam bem, nós já diminuímos, significativamente, a carga dos recursos extraordinários e especiais por via de mecanismos como repercussão geral, já instituída. No plano infraconstitucional, instituiu-se a sistemática do julgamento dos recursos pelo regime dos recursos repetitivos. Vale dizer: quando há uma gama de recursos em torno de determinado tema jurídico de direito federal, o Superior Tribunal pode tomar um caso paradigmático, afetar à seção competente e decidir isso de forma uniforme para todo o Brasil, com essa eficácia geral. Esses mecanismos já estão pensados e implementados, tanto no plano do recurso extraordinário, pela Emenda nº 45, quanto no plano do recurso especial, através de uma lei de 2008, que instituiu uma forma análoga à da repercussão geral de decidir massivamente questões, ou seja, o Recurso Especial — REsp processado e julgado pela sistemática dos recursos repetitivos.
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Então, vejam V.Exas. que a ideia de se eliminarem os recursos extraordinário e especial substituindo-os por ações revisionais extraordinárias e especiais causa um enorme impacto sobre todo o sistema jurídico. Ela vai importar em alteração de outras normas constitucionais. Pode haver julgamento em instância única sem recurso — isso pode ocorrer tanto na órbita criminal quanto na órbita cível —, por exemplo, se o Superior Tribunal de Justiça julgar uma ação penal originária contra uma autoridade que tem no Tribunal foro por prerrogativa de função. Julgada a decisão não haveria mais recurso, ela transitaria em julgado. Quando uma proposta retira a possibilidade de recurso especial ou extraordinário, pode-se falar em duplo grau de jurisdição com relação a uma decisão proferida em instância única se a decisão tiver violado a lei e a Constituição, ou uma ou outra? Claro que não! Isso violaria o duplo grau de jurisdição.
Dessa forma, a matéria não aparece apenas naquela modalidade em que o recurso é interposto na ponta, depois de o processo passar pela primeira instância, pelo tribunal estadual, pelo Superior e pelo Supremo. Portanto, a ideia de quatro instâncias não é necessariamente verdadeira para uma série de situações que podem ser apontadas. Cito algumas.
Por exemplo, quando se fala em quatro instâncias, a ideia é a de que alguém pode ter uma decisão em primeira instância, com julgamento para o tribunal estadual ou federal, depois com recurso para o Superior e, de lá, com recurso para o Supremo. A realidade não é necessariamente assim. Das decisões proferidas pelos tribunais estaduais ou federais cabem, concomitantemente, recurso especial e extraordinário, sendo o especial para o Superior e o extraordinário para o Supremo.
Se forem interpostos concomitantemente, o recurso que for prejudicial é julgado em primeiro lugar. Então, não há que se falar em quatro instâncias, como frequentemente se diz, porque aí nós temos no máximo o recurso de superposição para o Superior ou para o Supremo.
Quando há recurso do Superior para o Supremo? Aí não se trata de quarta instância, mas de caso excepcional. Inclusive, eu tenho um trabalho escrito sobre a matéria publicado no livro que foi organizado pelo Sr. Ministro Presidente Toffoli, lançado no ensejo de sua investidura no cargo de Presidente do Supremo, sobre os 30 anos da Constituição. Eu tenho um estudo sobre isso em que eu mostro que a possibilidade de recurso extraordinário das decisões do Superior Tribunal de Justiça é excepcionalíssima.
Quando o Superior julga incidente de inconstitucionalidade, é claro que tem que haver recurso para o Supremo. Quando o Superior julga um recurso especial, a matéria não implica necessariamente recurso extraordinário para o Supremo, porque o extraordinário tem que ter sido interposto contra decisão de tribunal estadual ou federal concomitantemente ao recurso especial, sob pena de preclusão. Então, só é admissível recurso extraordinário de decisão do Superior para o Supremo quando, no julgamento de recurso especial, o Superior se afasta da sua competência de dizer o direito infraconstitucional e passa a decidir o recurso mediante aplicação de norma constitucional, o que está fora da sua esfera de competência. Aí, de duas, uma: ou ele extrapola os limites da sua competência, por julgar recurso especial com violação da sua regra de competência, ou usurpa competência do Supremo Tribunal Federal, porque o extraordinário cabe ao Supremo.
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Então, nessas hipóteses, não há que se falar em quatro instâncias. Elas são situações anômalas, excepcionais, a que o Supremo tem dado solução bastante inteligente. O Supremo só admite recurso extraordinário nesses casos, por violação das normas de competência, e não por violação das normas de direito constitucional que sejam indevidamente cogitadas no julgamento do recurso especial.
Então, vejam V.Exas. que a matéria é muito complexa. O impacto que uma emenda dessas pode ter sobre o sistema constitucional é superlativo, porque implica revisitar vários direitos e garantias constitucionais para saber da compatibilidade da emenda com eles. No plano infraconstitucional, eu diria que haveria uma revolução.
Só para se ter uma ideia, nós temos, por exemplo, a concepção de ações revisionais extraordinária e especial. Eu pergunto o que fazer com as ações rescisórias já existentes no sistema? Nada se sabe. Nós teremos ação revisional extraordinária e ação revisional especial. E as ações rescisórias existentes no sistema? Isso é muito relevante, eminente Presidente, eminentes Deputados, Relator e proponente. Isso é muito relevante pelo seguinte: teria que se fazer uma restruturação do nosso sistema. Nós poderíamos ter casos em que nós teríamos ação revisional e ação rescisória, porque os pressupostos que estão enunciados na proposta de emenda à Constituição não são idênticos aos pressupostos, aos requisitos da rescisória no sistema atual.
Eu dou um exemplo muito claro quanto a isso.
O Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal só são tribunais incumbidos de ações rescisórias no sistema atual quando a decisão de mérito no julgamento do recurso tiver sido de sua autoria. Vale dizer: se o Superior Tribunal de Justiça conhece de um recurso especial e o julga no seu mérito, se houver violação da lei federal, a violação terá sido perpetrada pelo Superior Tribunal. Logo, eventual ação rescisória será proposta contra a decisão do Superior Tribunal de Justiça. Se o Supremo julga um recurso extraordinário, e dá por violada uma norma constitucional, e julga o mérito, a ação rescisória contra essa decisão será de competência do Supremo Tribunal Federal. Mas só quando julga o mérito. Isso está na lei. Isso estava no art. 485 do Código de Processo Civil de 1973, isso está no art. 966 do atual e excelente Código de Processo Civil.
As ações rescisórias só são cabíveis contra decisão de mérito. Aqui, as revisionais com feição de ação rescisória são cabíveis contra quaisquer decisões proferidas em instância única ou em segundo grau, pelos tribunais estaduais e federais, sem qualquer limitação. Logo, caberá ação revisional extraordinária por violação formal, caberá ação revisional especial por violação formal, e não substancial. Uma decisão processual que viole a lei e a Constituição desafia ações revisionais. Então, isso ajuda a melhorar o sistema? A mim me parece que não. Isso vai causar um grande impacto no sistema, discussão sobre coexistência de ações, porque aí nós passaríamos a ter duas ações. Se houver, por exemplo, nós teríamos uma decisão interlocutória... No sistema atual, as decisões interlocutórias violadoras da lei e da Constituição podem ensejar, principalmente da norma infraconstitucional, recurso especial retido nos autos — retido nos autos; decisão interlocutória. Falo do recurso especial propriamente dito, com a decisão de mérito, com a decisão ao final do recurso de apelação, digamos que seja o exemplo. Ora, pela revisional aqui, nós poderíamos ter ação revisional contra decisão que não tenha a ver com decisões interlocutórias. Vamos ter uma decisão que, proferida, fez-se coisa julgada, mas houve violação de normas processuais apenas, não houve julgamento de mérito. Caberia ação revisional extraordinária ou especial.
Então, vejam V.Exas. que a matéria é impactante para todo o sistema. É impactante para todo o sistema saber se teríamos duas ações de caráter revisional, porque são ações de impugnação, não são recursos: uma revisional, chamada "extraordinária"; outra revisional especial; e uma ação rescisória. Mais ainda: se a decisão transita em primeiro grau de jurisdição, e não em instância única ou não transita em julgado no tribunal regional, no tribunal estadual ou no tribunal federal, o que ocorre? A competência para julgar a rescisória hoje, pelo sistema, seria do tribunal estadual ou do tribunal federal. Qual seria o prazo para a interposição, para a propositura da ação revisional, já que é ação, não é recurso? Não tem nada a ver com a sistemática de recursos: em 15 dias, entra-se com ação revisional.
A mim me parece que se inaugura outro processo: é ação, é meio autônomo de impugnação, não é recurso. Então, qual seria o prazo? Seria o prazo de decadência da ação rescisória? Não seria o da ação rescisória? Convivem ação rescisória...?
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Então, a matéria é muito complexa. A matéria é extremamente preocupante e desafia realmente uma reflexão profunda e um debate como o que está sendo feito ao longo dos trabalhos desta notável Comissão. Então, a matéria é muito relevante, eminente Presidente, é muito relevante e merece que haja ainda muito debate sobre a sua significação e sobre seus efeitos.
Eu cito agora, Presidente e eminente Relator, eminente Deputado Alex Manente, dois pontos importantes. O primeiro diz respeito à compatibilidade da proposta com a Constituição, no que diz respeito à órbita penal. A mim me parece que o último julgamento proferido pelo Supremo, com destaque para o voto do eminente Presidente da Corte, não altera em nada o entendimento que a Ordem, historicamente, eminente Presidente, sempre tem manifestado quanto à preservação da garantia constitucional da presunção de inocência. Eu diria que, mais do que princípio, é garantia, e por isso estou falando em garantia. O que se contém no art. 5º, inciso LVII, da Constituição, na verdade, não é um princípio, é uma regra constitucional. Quem acompanhou o trabalho da Constituinte percebeu claramente a preocupação em se positivar a presunção de inocência, eminente Relator, como regra constitucional, e não apenas como princípio constitucional. Não é preciso ir muito além para saber que a regra é uma norma bem mais fechada do que um princípio. Na famosa lição de Robert Alexy, o princípio é norma, e a regra é norma. Só que o princípio é uma regra mais aberta, comporta interpretações e construções. Já a regra é uma norma fechada. Então, o quanto de opção axiológica ou valorativa o legislador Constituinte quis estabelecer está na regra. E a história da edição dessa regra na Constituição está indissociavelmente ligada ao modelo de proteção recursal que a Constituição de 1988 concebeu, nos seus arts. 102 e 105. Explico isso: talvez a matéria apareça com essa conformação pela primeira vez. A Ordem, através do eminente advogado, que a representou naquele ato, Juliano Breda, quando fez a sustentação pela procedência da ADC 44, chamou a atenção para um ponto relevante, histórico (falha na gravação) de culpa. Está expresso. Eu tenho inclusive a norma contida expressamente na proposta da Comissão Afonso Arinos. A matéria aparecia com uma conformação muito específica. Para ser fiel, a proposta de norma da Comissão Afonso Arinos era esta: "Presume-se inocente todo acusado, até que haja a declaração judicial de culpa". Ora, a declaração judicial de culpa pode ocorrer em primeira instância, pode ocorrer em segunda instância, pode ocorrer nas instâncias superiores.
Logo, o modelo da proposta de Afonso Arinos comportava a ideia de se falar em trânsito em julgado em segunda instância, até mesmo em primeira instância. Com essa redação, se uma lei dissesse que a condenação criminal imposta em primeira instância já comportaria execução, estaria compatível com o modelo constitucionalmente estabelecido na regra segundo a qual presume-se inocente todo acusado, até que haja declaração judicial de culpa.
Esse não foi o modelo adotado pelo Constituinte de 1988. O Constituinte de 1988 considerou essa discussão expressamente e evoluiu para um modelo que está associado à própria conformação que os arts. 102 e 105 da Constituição dão ao recurso extraordinário e ao recurso especial. Nós estávamos falando de um modelo sobre o qual o Constituinte dizia o seguinte: "Contra as decisões proferidas pelos tribunais estaduais e federais poderia haver recurso extraordinário para o Supremo, por violação à Constituição, e recurso especial para o Superior Tribunal de Justiça, por violação de regra infraconstitucional". Então, quando o legislador estabeleceu, no art. 5º, inciso LVII, que ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória, assim o fez vinculando o trânsito em julgado ao modelo constitucional então estabelecido. E o modelo constitucional então estabelecido foi o de que, contra decisões proferidas pelos tribunais estaduais e federais, caberiam recurso extraordinário e/ou recurso especial. Logo, a concepção da presunção de inocência apareceu vinculada ao modelo de estruturação do Poder Judiciário e da sistemática recursal em que a coisa julgada só poderia eclodir depois de julgamentos de recursos natureza extraordinária, já que, no caso, por exemplo, na órbita penal, em qualquer hipótese de eventual conflito entre norma infraconstitucional e a Constituição, mais especificamente essa regra constitucional deveria prevalecer sempre. Então, não poderia uma lei aparecer dando conformação diversa daquela contida na regra constitucional.
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15:47
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As discussões giraram em torno disso. O modelo pensado, então, considerando a existência dessa organização judiciária e a sistemática dos recursos contemplada no próprio texto constitucional, foi no sentido de que a ideia de coisa julgada se vinculou ao exaurimento desses recursos pelas instâncias superiores, pelas instâncias ditas "extraordinárias". Essa foi a concepção. Por isso mesmo é que entendemos, continuamos a entender, que a antecipação da coisa julgada para um momento diverso daquele que se produziria a partir do julgamento dos recursos de natureza extraordinária violaria ou continuaria a violar a regra constitucional. Então, com isso, nós entendemos — este pelo menos é o entendimento do Conselho Federal da OAB — que não há que se imaginar que, no caso, possa ser antecipada, sem violar a Constituição, porque a Constituição não teria dito em que fase, em que momento a coisa julgada eclodiria. Essa é a ideia que preside toda e qualquer proposta no sentido de que a coisa julgada pode ser deslocada para a segunda instância, sem prejuízo da norma constitucional.
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15:55
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A Ordem tem um entendimento diverso. Ela entende que a conformação do art. 5º, inciso LVII, como direito individual, insuprimível por via de emenda, é no sentido de que, com a conformação, repito, dada pela Constituição, a coisa julgada eclodiria a partir do julgamento de recursos de natureza extraordinária. Nesse ponto, com todas as vênias, e entendendo e ressaltando o entendimento dos que pensam em contrário, a Ordem tem que não se pode compatibilizar a proposta de instituição dessa mudança, seja com a eliminação dos recursos extraordinário e especial e sua substituição por ações rescisórias, seja por sua substituição por ações revisionais, extraordinária e especial, que, ao final, seriam ações de natureza rescisória. Então, no nosso entendimento, a substituição por ações rescisórias ou por ações revisionais, com o estabelecimento do trânsito em julgado em segunda instância, na verdade não estaria compatível com a regra constitucional expressa, positivada no art. 5º, inciso LVII, da Constituição. Esse é o óbice direto que a Ordem faz à proposta de antecipação do trânsito em julgado para a segunda instância, na esfera penal.
Nós advogados e, principalmente, da grande instituição da advocacia — e, mais do que da advocacia, da sociedade civil brasileira —, nós integrantes da Ordem dos Advogados do Brasil temos grande preocupação com a corrupção, com a impunidade, temos uma série de preocupações sérias, mas ocorre que não se pode pensar, num regime democrático, em combater a corrupção e a impunidade com o comprometimento da higidez do sistema jurídico. Não se pode imaginar que, em nome do combate à corrupção e da impunidade, seja possível, por exemplo, estabelecer sistema paralelo de supressão, embora episódica, de direitos e garantias constitucionais. A nós não nos parece que é bem assim. Temos que velar pelo combate à corrupção e à impunidade com base na lei e na Constituição. Isso é fundamental. E por isso mesmo é que temos a compreensão de que, em assim agindo e em assim propondo, não estamos a contribuir com a impunidade, não estamos a contribuir com o aumento da corrupção no País. Ao contrário. O processo, num sistema judicial hígido, na democracia, não é instrumento de opressão judicial. Ele tem que ser um instrumento de realização do direito e da justiça, o que se dá pela aplicação da lei e da Constituição. Fora disso, é o soberano, é o soberano — can do no wrong. É o soberano. Aí não há processo. Mas o processo existe para que se cumpra a lei e a Constituição e, ao final, haja punição.
A ideia de que a prevalência desse entendimento compromete a luta contra a corrupção e a impunidade não procede. Por que não procede? Porque a ideia subjacente, eminente Relator e jurista Fábio Trad, a compreensão de que insistir nessa tese compromete a higidez do combate não procede.
Por quê? Porque, se a ideia é prender, o sistema tem meios e modos de enfrentamento a essa questão. Se houver necessidade de decretação da prisão preventiva em qualquer fase de um processo, a lei processual e a Constituição Federal a permitem. O que não é possível é, antecipando o conceito de coisa julgada, permitir que a condenação criminal se opere sem o que nós defendemos no modelo atual ser o trânsito em julgado. É essa a questão. Isso não compromete em nada a luta contra a corrupção, contra a impunidade, em absoluto. Essa ideia de que só pode haver prisão se houver a execução da condenação em segunda instância não procede.
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15:59
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Vejam bem, a Constituição Federal não impede, pelo contrário, permite implicitamente que, em qualquer fase de um processo, seja depois da condenação em primeira instância, seja com a confirmação em segunda instância, seja após a confirmação em segunda instância, pode haver prisão preventiva. A prisão preventiva é uma prisão de natureza cautelar e pode ser decretada em qualquer fase. Pode ser decretada na fase de investigação, pode ser decretada no curso do processo, a qualquer momento. Se alguém for condenado em primeiro grau e houver necessidade, o juiz pode decretar a prisão. Se não decretou a prisão e houve confirmação em segunda instância, mas incidem os requisitos para prisão preventiva, pode haver prisão preventiva na decisão com que o tribunal confirmar a condenação, mas desde que presentes os requisitos específicos para tanto. Antes do trânsito em julgado, pode haver decretação da prisão preventiva.
Então, o sistema disponibiliza meios e modos de dar eficácia à Justiça no que diz respeito à prisão, mas vinculando esse modelo à necessidade da imposição da medida de natureza excepcional. Mas não se pode automaticamente dizer: "Porque houve a condenação em primeiro ou em segundo grau deve necessariamente se executar a pena, com as consequências que isso pode estabelecer". E aí eu tiro os recursos, na verdade, e os substituo por medidas excepcionalíssimas de enfrentamento e de superação da coisa julgada, retirando mais ainda o quanto de subjetividade poderia ainda existir no fato de o extraordinário ficar sujeito à repercussão geral, na violação do direito subjetivo do condenado preso. É preciso que eu demonstre que isso vai afetar em idêntica situação muitas outras pessoas. Ou no plano infraconstitucional, nessa ação revisional, eu teria que demonstrar o caráter geral da violação.
Isso é um restabelecimento, Presidente, da antiga arguição de relevância, que gerou toda a perplexidade que veio a se denominar de crise do recurso extraordinário nos anos 80. Foi justamente a instituição de um modelo dessa natureza que levou o sistema à perplexidade, que gerou na Constituição de 88 a criação do Superior Tribunal de Justiça e que levou à instituição do recurso especial para absorver parcela da competência do Supremo Tribunal Federal no que diz respeito ao controle do direito positivo infraconstitucional.
Então, vejam V.Exas. que é uma longa história de consolidação desse modelo, de um modelo hígido.
O sistema está bem balanceado, bem equilibrado. Com essa confirmação, a Constituição diz, ela própria, depois de ter estabelecido a presunção de inocência, que ninguém será preso senão em flagrante delito ou por decisão fundamentada da autoridade judiciária competente.
Por isso, o Supremo sempre reconheceu e declarou que a prisão preventiva, em qualquer fase do processo, é compatível com a Constituição. Nunca houve qualquer decisão em que o Supremo tenha dito que a prisão preventiva, em qualquer fase do processo, seria incompatível com a Constituição. Pelo contrário, as decisões são sempre no sentido da compatibilidade. Então, a prisão preventiva está à disposição do sistema, se realmente houver necessidade de, com a condenação, não só em razão dela, mas com o preenchimento de requisitos específicos, implementar uma medida prisional de caráter cautelar, que não pode jamais ser confundida com antecipação de punição. Essa é a nossa grande preocupação com relação à matéria.
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16:03
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Há outros e outros fundamentos. Eu citaria apenas alguns, Presidente, que nos preocupam com relação à esfera penal. É que o Supremo Tribunal Federal, não faz muito tempo, reconheceu e declarou, na ADPF 347, salvo engano, que o sistema prisional brasileiro é absolutamente incompatível com a ordem jurídica constitucional. O Supremo declarou o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional brasileiro. Disse, por votos de todos os eminentes Ministros integrantes do tribunal pleno, que o sistema prisional brasileiro não consegue cumprir os direitos humanos mínimos — mínimos! — dos presos.
Nós não estamos fazendo apologia ao crime ou à impunidade. Mas todas as sociedades civilizadas tratam os seus sistemas prisionais com observância à lei, à Constituição e aos tratados e convenções de direitos humanos. Todos os países mais civilizados do mundo agem assim.
O Supremo Tribunal Federal reconheceu e declarou que o sistema prisional brasileiro é absolutamente incompatível com certos direitos e garantias constitucionais. Repito: declarou o estado de coisas inconstitucional do sistema prisional brasileiro.
E o que nós temos hoje? Nós temos no Brasil, eminente Presidente, pelos últimos estudos — e cito um do CNJ —, pelo menos 812 mil presos. Desses, 41,5% não têm condenação. Vejam V.Exas., nós temos um modelo constitucional que admite que a prisão preventiva, quando necessária, em se tratando de indivíduo perigoso, pode ser decretada no curso da investigação, no curso do processo, por ocasião da sentença condenatória de primeiro grau — mas aqui com cautelar —, com a confirmação da decisão em segundo grau, se presentes os requisitos, ou por ocasião do julgamento dos recursos extraordinários. Nesses casos, pode haver a decretação da prisão. Por que é que nós temos que antecipar a punição e jogar essas pessoas num sistema que o Supremo reconheceu e declarou ser incapaz de observar os direitos humanos mínimos dos presos?
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16:07
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Nós não estaremos (falha na gravação) que pretendemos que seja livre, justa, solidária, desprovida de preconceitos. Nós temos o dever de velar pela higidez do sistema. Há uma grande preocupação, Presidente, com relação a esse fator. Ele é expresso em decisão proferida por unanimidade pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, na ADPF 347. Por isso mesmo é que, depois do julgamento da ADPF, aquele julgamento de...
O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Dr. Nabor, eu preciso lhe fazer um apelo. Corre o risco de abrir uma sessão do plenário para votação de uma matéria sobre a qual há acordo. Se abrir, nós precisaremos encerrar esta reunião aqui. E nós — eu, o Deputado Fábio, o Deputado Manente e outros que acompanham a audiência — ainda queremos fazer umas perguntas ao senhor.
O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Obrigado.
O SR. NABOR BULHÕES (Participação por videoconferência.) - Só para concluir, vejam bem V.Exas., no caso específico, os presos provisórios, que não têm condenação (falha na gravação) de que participou, perante esta egrégia Comissão, disse: "Eu não estou imbuído do propósito de propor prisão, de antecipar prisão. Eu estou preocupado com a rapidez do sistema brasileiro, eu estou preocupado em garantir a observância do princípio constitucional da razoável duração do processo". Esse é um valor? É um valor. Nós temos vários outros que devem ser observados: segurança jurídica, acesso à Justiça, dignidade da pessoa humana.
Por isso, nós entendemos que, com relação à esfera penal, a proposta guarda incompatibilidade com o preceito constitucional consubstanciado no art. 5º, inciso LVII, tendo em conta o disposto no art. 60, § 4º, inciso IV, da Constituição Federal. Não se pode deliberar mediante emenda matéria que comprometa a higidez de direito e garantia individual, como está enunciado na Constituição.
Na órbita penal, é essa a observação que eu faria, eminente Presidente. Na órbita não penal, eu fiz algumas considerações que mostram e demonstram que, ainda que não se pudesse invocar violação à regra constitucional da presunção da inocência, com a conformação trazida no art. 5º, inciso LVII, há algumas incompatibilidades, registradas ao longo da exposição, entre a proposta e o sistema constitucional posto a partir da Constituição de 1988, bem assim como incompatibilidades do modelo com o regime infraconstitucional posto. A emenda, ao proceder à alteração, cria certos conflitos com relação a diversas regras constitucionais e também se põe em linha de incompatibilidade com tudo o que se construiu em nosso sistema em termos de conceituação e consolidação do que seja recurso, do que seja coisa julgada e do que sejam meios autônomos de impugnação.
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16:11
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Então, eminente Presidente, para iniciar eventual debate, eu gostaria de trazer essas preocupações, que são preocupações da Ordem dos Advogados do Brasil, que — todos sabem — tem pautado as suas ações por grande preocupação não apenas com as questões relacionadas à advocacia enquanto atividade corporativa, mas também à sua natureza institucional. Todos sabem que, ao longo dos seus quase 90 anos de existência, a Ordem está intimamente vinculada à ideia de transformar aquilo que, na dicção da Constituição atual, seria a sociedade brasileira, uma sociedade livre, justa, solidária e desprovida de discriminações de qualquer natureza.
Então, nesse primeiro momento, Sr. Presidente, coloco-me à disposição de V.Exa., sempre elogiando a forma democrática com que os trabalhos têm sido conduzidos — e por que não dizer das propostas de aperfeiçoamento do sistema judiciário brasileiro, como a que é objeto da PEC 199, de que nós estamos a tratar. Todas as iniciativas são elogiáveis, porque todos nós estamos imbuídos de um objetivo comum: todos nós queremos contribuir para a construção dessa sociedade justa, livre e solidária.
O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Obrigado, Dr. Nabor Bulhões.
Eu quero, primeiro, registrar o brilhantismo da apresentação de V.Sa. Vários Deputados, aqui pelo nosso grupo da Comissão, estão manifestando a alegria de poder participar e ouvi-lo. Quero registrar também o meu compromisso e o dos Deputados Fábio Trad e Alex Manente de dar absoluta relevância à opinião e às ponderações da Ordem dos Advogados do Brasil, até porque a Ordem dos Advogados do Brasil é a minha ordem e a dos Deputados Fábio Trad e Alex Manente — nós três somos advogados regularmente inscritos. Então, tenha a certeza de que as ponderações da Ordem são absolutamente relevantes.
Eu tenho aqui alguns comentários a fazer, mas, seguindo a ordem dos trabalhos, antes de fazer os meus comentários, eu passo a palavra ao Relator, o Deputado Fábio Trad, que vai participar também por videoconferência, uma vez que está lá no nosso querido Mato Grosso do Sul, um dos poucos Estados da Federação que eu ainda não conheço.
O SR. FÁBIO TRAD (Bloco/PSD - MS. Participação por videoconferência.) - Muito obrigado, Sr. Presidente Marcelo Ramos.
Novamente, com este encontro, reforçamos o compromisso de entregar ao Brasil uma proposição normativa que colabore com a maximização da efetividade da Justiça brasileira. Então, é uma honra poder novamente impulsionar os trabalhos neste momento de perplexidade mundial.
Quero publicamente realçar a importância e a magnitude do gesto de V.Exa., Sr. Presidente Marcelo Ramos, que teria todas as justificativas possíveis e imaginárias para retardar o andamento da Comissão, mas, de uma forma extremamente responsável para com o País, decidiu impulsionar os trabalhos, dando a mesma dinâmica que vem sendo dada desde o início. Por isso mesmo, eu quero me congratular com V.Exa., honrado que estou em participar desta Comissão.
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16:15
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Querido professor, que aula! Que aula! Confesso que estremeceu alguns pensamentos, algumas impressões que eu tinha a respeito do conteúdo da PEC.
Neste momento, quero aproveitar a oportunidade para, além de realçar a importância da sua trajetória e de tudo o que o senhor representa para o mundo jurídico brasileiro, compartilhar a minha perplexidade com V.Exa. e aqueles juristas que nos acompanham quanto a um ponto específico da sua brilhante exposição.
Nós temos, então, o Superior Tribunal de Justiça, cuja função primordial, pensando o modelo da Constituição de 1988, é: unificar e padronizar a interpretação e a aplicação da lei federal. Muito bem. V.Exa. diz que, ao anteciparmos o trânsito em julgado para logo depois das decisões dos tribunais locais, eliminando o recurso especial e criando uma ação revisional especial, nós estaríamos, portanto, eliminando essa função, a função de unificar a interpretação e a aplicação da lei federal.
A pergunta que faço a V.Exa: o fato de a própria PEC admitir a possibilidade da reforma da decisão transitada em julgado — só essa possibilidade — não impediria pensar-se que se estaria eliminando a função de unificar e padronizar a interpretação e a aplicação da lei penal, embora a PEC, no seu conteúdo, seja extremamente restritiva para essa hipótese? E, admitindo que não se elimine, poderíamos pensar em ampliar as hipóteses de reforma das decisões, ainda que transitadas em julgado, a desconstituição delas, para impedir que se elimine a possibilidade de pensar o Superior Tribunal de Justiça sem essa vocação da unificação da lei federal?
Então, a pergunta é essa. Como o senhor foi muito claro no sentido de que, ora, se vai se antecipar para logo depois das decisões dos tribunais locais o trânsito em julgado, então, evidentemente o Superior Tribunal de Justiça vai perder a vocação genuína constitucional, que é a de unificar a aplicação e a interpretação da lei federal.
No entanto, o fato de poder o Superior Tribunal de Justiça, em determinadas hipóteses, modificar aquela decisão transitada em julgado, isso não significa que ele pode, sim, manter e preservar essa função? Então, é essa a minha perplexidade que eu gostaria de amadurecer com a inteligência de V.Exa.
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16:19
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Por fim, com relação ao pensamento e à defesa da tese do Ministro Cezar Peluso, não parece a V.Exa., Prof. Nabor Bulhões, que seria menos traumático manter os recursos, só que com a alteração do efeito de supressão, supressão do efeito obstativo da coisa julgada? Isso não poderia minimizar o trauma conceitual que V.Exa. brilhantemente apontou no sentido de que poderia interferir na própria função do Superior Tribunal de Justiça.
Essas são as duas preocupações que tenho e que gostaria de ver trabalhadas pelo querido Prof. Nabor Bulhões.
No mais, quero agradecer a todos os Deputados que estão colaborando conosco e destacar a importância da Ordem dos Advogados do Brasil neste debate. Eu tive a honra de presidir a OAB de Mato Grosso do Sul, de 2007 a 2009, daí por que tenho muito mais do que ouvidos, tenho o coração voltado para a minha casa, a Ordem dos Advogados do Brasil.
Mas o fato é, professor, que nós precisamos atender ao preceito constitucional da duração razoável do processo. E, se for possível, fazê-lo alterando minimamente, sem traumas conceituais maiores, através da aprovação dessa PEC aperfeiçoada, seria muito interessante ao Brasil, ainda mais se tivesse a colaboração da gloriosa Ordem dos Advogados do Brasil.
O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Dr. Nabor, eu pergunto se gostaria de responder logo às perguntas do Deputado Fábio Trad ou ouvir todas as perguntas. Eu quero fazer aqui alguns comentários, e o Deputado Alex Manente também.
O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Então, se V.Exa. tiver como anotar os questionamentos e fazer uma fala só ao final, eu preferiria, para não corrermos o risco de comprometer o direito dos Deputados que queiram falar.
O SR. ALEX MANENTE (CIDADANIA - SP) - Presidente Marcelo Ramos, também ressalto aqui a importância da sua atitude de manter a audiência pública por videoconferência, mostrando o comprometimento com a causa que nós estamos defendendo, que é termos uma Justiça mais eficiente, que combata a impunidade e mostre ao Brasil que, mesmo com as dificuldades pelas quais estamos passando por conta desse problema mundial, estamos prontos para continuar cumprindo a nossa tarefa. Então, parabenizo V.Exa. pela atitude.
Saúdo o Deputado Fábio Trad, que tem trabalhado incansavelmente na relatoria da PEC 199. Tenho certeza de que estamos próximos de receber um relatório com um detalhamento maior do que a própria emenda constitucional.
Cumprimento o Dr. Nabor Bulhões e, em nome dele, agradeço à OAB por mais uma vez participar conosco deste debate. Estivemos já em outras oportunidades debatendo esse tema com a Ordem. Tenho muitos amigos lá. Como disse o Deputado Marcelo Ramos, todos nós aqui somos da classe jurídica e entendemos a importância que vocês têm para o Brasil, inclusive de contraditarem aquilo que estamos debatendo de maneira democrática, respeitosa, com a certeza de que podemos aprimorar a partir das opiniões que surgem.
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16:23
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Conseguimos aprimorar a emenda constitucional que debatemos na CCJ, fugindo de qualquer debate de inconstitucionalidade. Ao mudar o 102 e o 105 e eliminar a possibilidade de recurso especial extraordinário, não criaríamos nenhum caráter inconstitucional, até porque estamos mantendo o princípio da presunção de inocência.
É possível fazer com que a segunda instância tenha capacidade de julgar. Ela é a responsável pela última etapa dos fatos e provas. A ação revisional criaria condições de requerer a chegada à instância superior, se comprovado que houve algum desvio ou erro na conduta das decisões da primeira e da segunda instâncias.
No Brasil, infelizmente, os recursos especiais extraordinários não têm sido utilizados da maneira proposta pelo Constituinte de 1988. Os recursos são utilizados para postergar a ação. Infelizmente, pelos dados que nós temos, em grande parte deles a reversão de decisão não chega a mais de 1%, ou seja, é um instrumento postergatório que gera na sociedade a sensação de injustiça. Por mais que a Defensoria Pública nos dias de hoje tente alcançar aqueles que mais precisam, dificilmente alguém que não tem condição, poder e dinheiro chega às instâncias aqui em Brasília, que são as últimas instâncias. Creio que essa medida traria igualdade de justiça a todos, fazendo com que erros que tenham sido cometidos nas decisões até a segunda instância — volto a dizer, os casos são raros — possam ter a ação revisional.
O senhor entende que os recursos especiais extraordinários têm sido utilizados como recurso postergatório? Isso não gera sensação de impunidade na população? Há casos simbólicos como, por exemplo, o do ex-Senador Luiz Estevão, que demorou 20 anos para iniciar o cumprimento de pena. Há casos de crimes violentos como, por exemplo, o do jornalista Pimenta Neves, que matou a namorada. Ele era réu confesso, mas demorou 15 anos para iniciar o cumprimento de pena. Há casos cíveis que demoram 30 anos, como casos de dívidas que são arroladas por 30 anos. Quando o crédito chega, a pessoa não recebe mais, porque não está mais aqui para recebê-lo. Trazer uma justiça mais rápida, possibilitando que os erros cometidos tenham ação revisional, na sua opinião, não resolveria o problema e acabaria com aquilo que hoje chamamos de "indústria dos recursos"?
O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Obrigado, Deputado.
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16:27
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Eu gostaria de lhe dizer o que eu disse ao Presidente Felipe Santa Cruz e ao ex-Presidente Marcus Vinicius. A OAB precisa levar em consideração um fato insuperável: a interpretação que o Supremo Tribunal Federal tem dado ao inciso do art. 5º que trata da presunção de inocência tem sido pendular. Houve a vedação da prisão em segunda instância até 2016; em 2016 houve uma modificação, por maioria mínima de seis a cinco, para autorizar a prisão em segunda instância; e em 2018, com a mudança do quórum do Supremo, houve nova alteração, também por maioria mínima de seis a cinco, para vedar novamente a prisão em segunda instância. Eu não tenho dúvidas de que, com a mudança do quórum do Supremo ao final do ano, com a aposentadoria do Ministro Celso de Mello e a entrada de um novo Ministro, corremos o sério risco de ver uma nova interpretação do Supremo para o dispositivo, o que demonstra que, na melhor das hipóteses, não há clareza quanto às consequências do dispositivo para a questão de prisão.
O Parlamento brasileiro não pode assistir ao Supremo ser pendular numa matéria tão relevante e não tratar desse tema, já que se trata de cláusula pétrea prevista na Constituição. Acho que a primeira conclusão que precisamos ter é que o Parlamento brasileiro tem obrigação de tratar desse tema e não permitir que o Brasil siga à deriva, num movimento pendular do Supremo Tribunal Federal. Se o Parlamento brasileiro considera por maioria que não deve haver prisão em segunda instância, ele precisa expressamente dizer isso, por meio de uma proposta de emenda à Constituição; se ele considerar que deve haver, precisa também dizer isso expressamente, para que não se corra o risco de, na próxima esquina, ver uma nova interpretação para o dispositivo.
Eu vou fazer uma ponderação, primeiramente direcionada ao nosso Relator. Pelo que entendo nos debates da Comissão, a despeito de o texto original não incluir a Justiça do Trabalho e a Justiça Eleitoral, imagino que a tendência na Comissão é que o relatório inclua a Justiça do Trabalho, a Justiça Eleitoral e a Justiça Militar, que também precisa estar submetida ao mesmo regramento, na lógica de criar simetria no nosso sistema, e não ter o trânsito em julgado...
O SR. FÁBIO TRAD (Bloco/PSD - MS. Participação por videoconferência.) - Presidente!
O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Pois não, Deputado.
O SR. FÁBIO TRAD (Bloco/PSD - MS. Participação por videoconferência.) - Neste aspecto específico, tenho apenas uma frase: ou tudo ou nada! Eu quero que seja tudo.
O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Exatamente.
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16:31
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A segunda ponderação, acho que V.Sa. já esclareceu bem, é que eu iria perguntar sua opinião sobre a proposta original do Ministro Cezar Peluso, que, em tese, manteria essa missão unificadora de jurisprudência do STJ e do STF com a ideia de transitar em julgado, manter o recurso, sem o efeito obstativo, não é isso, Deputado Trad?
O SR. FÁBIO TRAD (Bloco/PSD - MS. Participação por videoconferência.) - Isso, sem o efeito obstativo.
O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Mas já ouvi a opinião de V.Sa. sobre isso.
Eu queria ouvir de V.Sa. se uma solução para isso não poderia ser criar uma nova hipótese de edição de súmula vinculante, como possibilidade de edição de súmula vinculante, à contrariedade de julgamento dos tribunais. Quando houvesse contrariedade de julgamentos relacionados à lei federal, isso provocaria a edição de uma súmula vinculante pelo Superior Tribunal de Justiça; e, quando houvesse em relação à Constituição, isso geraria a edição de uma súmula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal. E eles continuariam cumprindo o papel e as funções unificadoras de jurisprudência. Pergunto se esse não poderia ser um caminho.
Passo à terceira questão. Eu ouvi bem a exposição, a brilhante exposição por sinal, e vi as hipóteses de violação brutal — expressão literal usada — à lei federal ou à Constituição. A violação brutal à lei federal ou à Constituição é o que menos me preocupa, porque, nas hipóteses de violação brutal à Constituição ou à lei federal, há possibilidade de cautelar em ação revisional. Então, esses casos extremos talvez sejam os que menos nos preocupem. Acho que nós temos que nos preocupar é com os casos não extremos que ensejariam também recurso extraordinário ou recurso especial.
Também houve um brilhante relato sobre o acesso à Justiça e à questão das decisões em que o tribunal é a instância inicial para determinadas causas. Parece-me que nós temos muita clareza também sobre isso — peço ao Deputado Fábio Trad que, depois, na sua fala, se puder, me corrija —, no sentido de que, para essas hipóteses, nós precisamos encontrar uma solução de natureza recursal, sob pena de haver desrespeito ao duplo grau de jurisdição, o que já ocasionou inclusive, salvo engano, uma condenação da Argentina pela Corte Interamericana de Direitos Humanos. Então, parece-me que, nessas hipóteses em que o processo se inicia pelo segundo grau, nós precisamos encontrar um escape. Eu não sei o que o Deputado Fábio Trad pensa em relação a isso, em se manter um recurso apenas para essas hipóteses, mas, pelo conjunto dos debates, parece-me que nós temos muita clareza de que nessas hipóteses tem que haver o recurso para garantir o duplo grau.
Eu sei que são polêmicas as teses do Dr. Luiz Guilherme Marinoni, que em certa medida relativiza o duplo grau. Debate-se inclusive se o duplo grau é princípio constitucional, já que não está escrito em momento nenhum na Constituição. Mas o Brasil é signatário de tratados internacionais, e a compreensão sistêmica da Constituição nos dá clareza do duplo grau.
Agora, eu preciso registrar que o Brasil já tem ações que não estão sujeitas ao duplo grau, reconhecidas pelo Supremo Tribunal Federal como constitucionais, as ações de alçada da Justiça do Trabalho. No caso das ações até dois salários mínimos, se não tratarem de matéria constitucional, não cabe recurso — absolutamente nenhum recurso. E eu não vejo isso como algo que comprometa o sistema jurídico nacional.
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16:35
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Fico imaginando um acidente de trânsito numa cidade que tem um Juizado Móvel de Trânsito. No caso, o juiz vai dentro da van ao local do acidente. Será que alguém tem condições de dar uma decisão mais precisa sobre esse conflito do que o juiz que esteve lá no local?
Eu queria ouvir um pouco a sua opinião, que obviamente é muito mais balizada e tem muito mais conteúdo do que a minha, sobre essa questão. Não estou aqui propondo relativizar o duplo grau, mas estou dizendo que o duplo grau não serve a justificar todo tipo de recurso.
Concluo esta minha fala com uma opinião que certamente é polêmica e será objeto de contradita do nosso palestrante. A presunção de inocência não tem relação com o recurso especial e com o recurso extraordinário — absolutamente nenhuma relação. A presunção de inocência tem relação com o trânsito em julgado. E o trânsito em julgado não necessariamente se dará no Supremo Tribunal Federal. O trânsito em julgado muitas vezes acontece na primeira instância, basta o réu não recorrer. Se o réu não recorrer, o trânsito em julgado acontece na primeira instância. Se ele for condenado na segunda e não recorrer, o trânsito em julgado acontece na segunda instância. Então, eu não consigo enxergar relação de presunção de inocência e de trânsito em julgado com recurso especial e com recurso extraordinário.
Mas alguém poderia arguir que a presunção de inocência tem relação com o direito de ir ao STJ e ao STF. E aí eu registro que na esfera penal, a que V.Exa. muito bem fundamentou uma série de restrições, é residual, para o STJ e para o STF, a utilização de recurso extraordinário e de recurso especial. O recurso para o STJ e para o STF na esfera penal é o habeas corpus.
O STF julgou no ano passado — e eu concluo trazendo algumas estatísticas — 11 mil habeas corpus! Vejam que nós falamos aqui do STF como corte constitucional e do STJ como corte unificadora de jurisprudência de lei federal. Vamos considerar alguns números do STF para nós percebermos se o STF está cumprindo as funções de corte constitucional.
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16:39
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O STF recebeu, no ano passado, 469 ações de controle abstrato de constitucionalidade, tais como ações diretas de inconstitucionalidade, ações declaratórias de constitucionalidade, ações diretas de inconstitucionalidade por omissão e ADPF. Foram 469 ações. O Supremo recebeu também 14.987 recursos extraordinários e, pasmem, 55.417 agravos de instrumento em recurso extraordinário. Mas esses 55.417 agravos de instrumento em recursos extraordinários não admitidos pelo tribunal a quo suspenderam a execução.
Portanto, parece-me que o STF está se afastando completamente das suas funções de Corte Constitucional: não aprecia controle abstrato de constitucionalidade e julga casos concretos, dando-lhes repercussão geral. O Supremo tem pouco tempo para editar súmula vinculante, tem pouco tempo para julgar ação de controle de constitucionalidade de caso abstrato, porque toda a energia dele está sendo gasta para julgar conflitos individuais em recursos extraordinários. O STF está julgando se o campeão brasileiro de 1987 foi o Sport ou o Flamengo. O STJ está julgando com quem fica um cachorrinho poodle na partilha de bens de um divórcio litigioso.
Então, eu queria propor que se fizesse uma reflexão, aproveitando a sua experiência e a sua sabedoria, que certamente é muito maior do que a minha: será que nós não precisamos devolver o STF e o STJ para a "caixa" que a Constituição criou para eles? Será que o STF e o STJ não estão fora da "caixa", julgando poucas ações que têm coerência com as suas funções constitucionais e gastando toda a sua energia em conflitos individuais?
O SR. NABOR BULHÕES (Participação por videoconferência.) - Eminente Presidente, eu agradeço imensamente as manifestações de V.Exa. e dos eminentes Deputados Alex Manente, proponente da PEC, e Fábio Trad, Relator no âmbito desta Comissão.
Quero também fazer o registro de que é louvável V.Exa. estar, conosco, em meio a todas as preocupações pelas quais somos tomados, como cidadãos e como Parlamentares, em torno da gravíssima crise por que passa o mundo em razão desse inimigo invisível, o coronavírus, a cumprir as nossas missões institucionais, como estamos a fazer aqui. É notável verdadeiramente que, a despeito disso tudo e de todas as nossas preocupações, estejamos a aqui.
Quero também registrar que tive a grande honra de ter conhecido o eminente Relator, professor e jurista em outro contexto, quando tive a oportunidade de participar, com o seu notável e saudoso pai, Nelson Trad, de um grande evento por ele patrocinado no seu Estado de origem. Foi quando percebi que, mais do que uma liderança política, ele era uma grande liderança intelectual, um grande e eminente professor.
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16:43
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Gostaria, enfim, de agradecer imensamente a forma gentil com que V.Exas. nos recebem e nos ouvem nesta tentativa comum de contribuir para um debate muito relevante. Tudo o que está posto é relevante. Ninguém é dono da verdade, mas, afinal, nós temos opiniões e posições, sendo as da Ordem posições bastante conhecidas e traduzidas em várias manifestações que vêm sendo produzidas sobre temas se não idênticos, análogos à Emenda nº 15, de 2011.
Eminente Presidente, eu começo por tentar responder às considerações também inteligentes e pertinentes do eminente Relator, o Deputado Fábio Trad, que, se não estou equivocado, indaga se haveria uma forma de compatibilizar essa missão uniformizadora do Superior e do Supremo com a instituição dessas ações revisionais em substituição, se eu entendi bem, aos recursos extraordinário e especial. Eu entendi que essa seria a indagação.
Eu parto do pressuposto do eminente professor e Deputado Fábio Trad de que as situações são inconciliáveis porque, verdadeiramente, a Constituição de 1988 concebeu isso. A razão de ser da instituição do Superior não foi outra. As competências outras que foram atribuídas ao Tribunal lhe foram atribuídas para compor o âmbito de jurisdição da Corte, mas a razão essencial de toda a discussão em torno da criação do Superior Tribunal foi absorver a parcela de competência do Supremo Tribunal Federal no antigo recurso extraordinário para figurar uma Corte nacional incumbida de dizer de forma terminante o que é o direito federal e de promover a uniformidade de sua interpretação e aplicação. Essa é a sua missão constitucional. Se se retirar do Superior essa missão constitucional, na verdade, o Superior estará completamente desfigurado. Essa não foi a razão constitucional da sua criação. Ele foi criado com a concepção de exercer essa competência constitucional.
A eliminação do recurso especial significa, por exemplo, a eliminação do recurso especial processado e julgado pela sistemática dos recursos impeditivos, que têm tido enorme impacto e relevância para a uniformização do direito federal no País. Quem acompanha o dia a dia do Supremo Tribunal sabe que isso é verdadeiro, principalmente na órbita não penal, já que na órbita penal, como lembrou bem o eminente Presidente Marcelo, a par dos recursos de natureza extraordinária, também há o habeas corpus.
O habeas corpus é um instrumento notável de defesa da liberdade instituído pela Constituição de 1988 e historicamente sempre presente nas nossas Constituições — pelo menos nas de inspiração democrática, não é?
Então, na realidade, eminente professor e Deputado Fábio Trad, eu entendo que a instituição da ação revisional não supre a existência do recurso com essa função unificadora da interpretação de aplicação do direito federal, porque a ação revisional é uma ação que serve para resolver casos concretos.
Por mais que se diga que é preciso que se demonstre, por exemplo, o interesse geral, isso é um requisito de admissibilidade que se estabelece para julgar um caso concreto em que se vai afirmar se aquela decisão violou ou não aqueles requisitos e pressupostos estabelecidos para o cabimento da ação revisional, que é hoje, por exemplo, a ação rescisória.
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16:47
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Então, essa não é a função de sistema nem foi a concepção constitucional da instituição do Superior Tribunal de Justiça.
Vejam bem: quando a Emenda Constitucional nº 45 foi editada para aperfeiçoar o Poder Judiciário, eminente Presidente Marcelo, muitas das preocupações de V.Exa. presidiram a edição da Emenda nº 45, como, por exemplo, a criação das súmulas vinculantes e da repercussão geral, não é verdade? Também foram instituídos órgãos e entes muito importantes, como o Conselho Nacional de Justiça, o Conselho Nacional do Ministério Público. Vejam a importância da Emenda nº 45! A Emenda nº 45 ajudou a racionalizar um pouco um sistema bem concebido, mas que precisa ser aperfeiçoado.
Essa iniciativa é de todo elogiável — a iniciativa de V.Exa. de discutir este tema —, porque é a partir da discussão que nós podemos chegar a eventuais soluções, se não definitivas para o sistema, mas pelo menos para mitigar os defeitos e as dificuldades que uma jurisdição excessivamente, extensamente demandada apresenta. Eminente Presidente, eminente Deputado Alex Manente e eminente Relator, essa é uma dificuldade emergente do nosso sistema. Nós temos uma sociedade ainda em evolução. Os grandes sistemas não dependem muito das estruturas judiciárias.
Eu fiz uma visita de caráter institucional aos países escandinavos e vi o quão menos complexas são as suas estruturas judiciárias. Por quê? Porque o nível civilizatório alcançado pela sociedade dispensa o acesso frequente ao Poder Judiciário para resolver questões que são resolvidas pela experiência, pelos elementos que integram a estrutura da cultura do povo. Quanto mais demandista a sociedade, mais complexa ela é. Nós temos o exemplo de uma sociedade que é tida como a maior democracia do mundo e que é altamente demandista, que é a americana. Por quê? Por causa da sua natureza. Nós temos o sistema capitalista. Na verdade, a dimensão social tem lá tem suas dificuldades, como o fato de as minorias só eventualmente se fazerem ouvir como maioria, quando todas se reúnem, como no fenômeno Obama. São fenômenos excepcionais. Cada país tem lá as suas características e suas particularidades.
No caso específico do Brasil, o modelo que nós temos é bastante razoável, mas exige aperfeiçoamento, principalmente — concordamos todos —, no que diz respeito à razoável duração do processo. A OAB tem lutado grandemente com relação a esse fato, mas as formas que têm sido pensadas para o Brasil são as formas do Judiciário, para juízes e para tribunais. Nós não ouvimos nem uma discussão, eminente Presidente, eminente Deputado Alex Manente e eminente Relator, sobre como reestruturar o Judiciário brasileiro: vamos pensar em aumentar o número de juízes, em criar tribunais regionais federais. Vejam que temos um Tribunal compreendendo 3 Estados, mais o Distrito Federal, gerador de um número assombroso de lides!
Quer dizer, é preciso que as reformas se voltem também para a estrutura. Não se pode pensar todo o tempo em aperfeiçoar, em melhorar e em emprestar celeridade só restringindo o acesso à jurisdição. Vamos pensar nos mecanismos alternativos que foram bem pensados, por exemplo, pela Emenda nº 45. A Emenda nº 45 não restringiu o acesso à jurisdição, mas criou mecanismos, por exemplo, que no plano objetivo auxiliam grandemente a solução. No caso do recurso extraordinário, por exemplo, a instituição da repercussão geral não criou para o jurisdicionado danos significativos e irreversíveis. Por quê? Porque na órbita penal há sempre o habeas corpus para obviar inconstitucionalidades e ilegalidades.
Permitam-me demonstrar algo que é muito interessante. A atribuição da repercussão geral ao recurso extraordinário gerou o seguinte: nós temos hoje, em matéria de Direito Constitucional, no plano subjetivo, direitos constitucionais violados sem remédio e direitos constitucionais com remédio. Se o direito constitucional no plano subjetivo for violado no plano individual, ele não tem recurso extraordinário, porque há exigência da repercussão geral. O recurso extraordinário, nesse caso, só seria conhecido e admitido se ele demonstrasse que, para além do conteúdo subjetivo da sua causa, há interesses outros de natureza geral que emprestam relevância à sua iniciativa. Isso foi uma criação inteligente e necessária da Emenda nº 45 para ajudar na agilização da atividade e das decisões do Supremo Tribunal Federal.
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Por isso mesmo, eminente Presidente, é que a Ordem lutou imensamente para que o Supremo fosse apenas uma Corte Constitucional. As cortes constitucionais pelo mundo afora muitas delas nem integram o Poder Judiciário; são órgãos jurídicos e políticos, como, por exemplo, é o caso da Itália. O órgão máximo da estrutura judiciária italiana é a Corte de Cassação.
A Corte de Cassação corresponde ao Superior Tribunal de Justiça do Brasil. Sabem V.Exas. quantos Ministros integram a Corte de Cassação? Trezentos e dois Ministros para um pouco mais, salvo engano, de 60 milhões de habitantes, enquanto no Brasil temos praticamente 210 milhões de habitantes. A Corte de Cassação da Itália, que equivale ao Superior Tribunal de Justiça, é composta por 302 Ministros.
Vejam bem V.Exas. que temos que pensar também, quando falamos de rapidez e de celeridade, em efetividade. Isso passa, ambos os valores, também por reformas que pensem nos jurisdicionados, e não apenas nos juízes e nas estruturas judiciárias. Essa é uma grande preocupação.
Então, mais especificamente, eminente Relator e jurista Fábio Trad, eu diria que a instituição das ações revisionais ou rescisórias extraordinária e especial em absoluto não suprem a ausência dos recursos. Com isso, eu chamo atenção só para um ponto relevante: na sistemática atual, que não é perfeita, mas é razoável, os recursos de natureza especial e extraordinária não têm efeito suspensivo. Isso é um dado relevantíssimo.
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As decisões proferidas pelas instâncias antecedentes podem ser executadas, à exceção da condenação criminal por causa da incompatibilidade, como disse o Supremo, entre essa solução e a garantia da presunção, e a regra da presunção da inocência.
Afora a incompatibilidade na órbita penal, todas as outras decisões, em princípio, poderiam ser executadas, mas as execuções, segundo a melhor lógica comum e jurídica, são provisórias, mas são execução. Então, a falta de efeito suspensivo não impede a execução.
O que ocorre é o seguinte. Se a parte pretender suspender ou afastar a possibilidade de execução, terá que ingressar com uma medida cautelar para sensibilizar o tribunal demonstrando que se trataria de uma iniciativa relevante, de uma iniciativa plausibilíssima. Portanto, o tribunal que tem a competência para julgar o recurso, que seria especial ou, eventualmente, extraordinário, poderia atribuir efeito suspensivo ao recurso, mas as decisões proferidas em segunda instância e até em instância única na órbita penal, mais especificamente na órbita cível, não têm efeito suspensivo. As decisões podem ser cumpridas.
Agora, inverter a lógica do sistema não me parece razoável, estabelecendo a coisa julgada em instituição de recurso ou eliminando o recurso e estabelecendo uma ação revisional rescisória, aliás, com uma longa e profunda discussão sobre se a rescisória do sistema está mantida ou não porque os pressupostos são diferentes. Pela emenda, a rescisória cabe contra qualquer decisão, processual ou de mérito. Na sistemática das rescisórias hoje só cabe rescisão se a decisão for de mérito. Isso estava no Código de 1973 e está no Código de Processo Civil atual, de 2015.
Então, não me parece que modificações que importem em alteração substancial da ratio do regime constitucional e infraconstitucional seja essa ideia louvável sob o título de agilizar o desfecho das ações e dos recursos. Nisso estamos de inteiro acordo. Apenas achamos que há outros meios e modos de buscar esse resultado. Estão, por exemplo, sendo instituídos meios mais rápidos de solução e de decisão de recursos. Há o exemplo das súmulas obstativas estabelecidas pelos tribunais. Há uma jurisprudência defensiva por demais conhecida. Os tribunais negam isso. Há até brigadas internas de servidores que se ocupam de verificar a inadmissibilidade dos recursos e saem centenas e milhares de decisões de inadmissibilidade. Há mecanismos que podem ser adotados sem comprometer a higidez do sistema e sem comprometer, inclusive, as garantias relevantes, desculpem a tautologia, de natureza constitucional. Essa é a nossa grande preocupação. O sistema já permite a execução. À exceção, no nosso entendimento, da esfera penal, porque tem que haver o trânsito em julgado. Mas para a esfera penal há a prisão preventiva, se necessária for.
Nos casos citados pelo eminente Presidente, existe jurisprudência do Supremo que admite, conforme a gravidade do crime, em tese, a decretação da prisão preventiva.
O tribunal tem adotado mecanismos que auxiliam na rapidez, na aceleração da prestação jurisdicional.
Eu cito outro exemplo: agora está em curso no Supremo um julgamento com sete votos nesse sentido de que a decisão de um Tribunal Estadual ou Federal que confirma condenação em segunda instância interrompe a prescrição.
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Já aquela preocupação com que a interposição dos recursos possa gerar impunidade é uma matéria que pode ser enfrentada através de diversos mecanismos. Já há sete votos do Supremo no sentido de que a confirmação da condenação em segunda instância — pode ser estadual ou federal — é causa interruptiva da prescrição.
Então, aquela preocupação de que recurso especial extraordinário seja mantido, por exemplo, na esfera penal, morre nesse plano com essa decisão do Supremo. Já são sete os votos nessa direção.
Mais ainda, naquele caso citado, bem lembrado, pelo eminente Presidente Marcelo, de um Senador que foi preso e teria entrado com recurso, o Supremo resolveu. Vejam bem, os tribunais podem muito bem, diante da verificação da existência de um recurso de caráter protelatório, prontamente reconhecer e declarar isso. Não só ele pode reconhecer como também declarar e punir. Existem sanções, hoje, para litigância de má-fé. Existem multas, inclusive expressivas, pela interposição de recursos protelatórios. São mecanismos já previstos na lei, é preciso que os tribunais os apliquem e apliquem efetivamente.
Mas, antes de fazer isso, não é razoável pensar em restringir o acesso à jurisdição. Dou exemplo: no caso do Senador referido, o que fez o Supremo? O Supremo, verificando que o recurso era protelatório, aplicou um entendimento, que aliás não é novo, está em vários precedentes antigos do Supremo, de que teria se operado a preclusão lógica. Vale dizer: se eu já entrei com recurso, ele foi adequadamente julgado e eu renovo o recurso e entro com outro recurso, num contexto em que a inviabilidade é manifesta, o julgador pode reconhecer e declarar a preclusão lógica. Ou seja, o recurso dele é absolutamente inadmissível. Ele não pode obstar os efeitos da decisão.
Aí, sim, foi o que ocorreu. O Ministro Toffoli, Presidente, verificando que havia um recurso obstativo da celeridade, da prestação jurisdicional, um recurso protelatório, reconheceu e declarou, evitando assim a prescrição, o seu caráter protelatório, aplicou o princípio da preclusão lógica e deu pelo trânsito em julgado.
O que estou a dizer, eminente Presidente, é que o sistema dispõe, ou disponibiliza, aos tribunais a utilização de mecanismos internos de tecnologia para agilizar os julgamentos. O Supremo, hoje, julga numerosos recursos em ambiente virtual. Milhares de recursos são julgados em ambiente virtual. O Superior Tribunal de Justiça também está fazendo isso.
Então, veja bem, os recursos da tecnologia chegaram para ajudar a alcançar esse objetivo que é dos senhores e que é nosso como cidadão, como integrantes da Ordem dos Advogados do Brasil, mas nós não podemos sacrificar a higidez do sistema.
A questão, eminente Presidente Marcelo, sobre a incoerência, a instabilidade de certas decisões, afeta tribunais mundo afora. Costumamos citar muitas vezes a Suprema Corte americana. A Suprema Corte americana tem lá suas vicissitudes, tem lá seus defeitos. Eu dou um exemplo: a Constituição americana é a mesma há 2 séculos e um quarto de século. Ninguém tem dúvida disso, é a mesma Constituição. Mas é a mesma Constituição do ponto de vista formal. Do ponto de vista material, nós já tivemos sete ou oito Constituições americanas.
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Por quê? Isso está dito em vários trabalhos notáveis. Por exemplo, o grande Ronald Dworkin, em obras magníficas, algumas delas produzidas antes de sua morte, chamava a atenção para isso. A Suprema Corte americana, diante do mesmo texto, teve vários entendimentos ao longo da história sobre, por exemplo, a questão da segregação racial. Essa é uma questão que frequentou três precedentes notáveis da Suprema Corte, uns notáveis pelo absurdo e um notável porque restabeleceu um princípio, que foi o princípio da dignidade da pessoa humana inobstante a sua cor, raça, religião, etc.
A Suprema Corte americana já entendeu, por exemplo, que escravo era coisa, e não conheceu um recurso no caso Dred Scott versus Sandford. Posteriormente, essa Corte, em outro precedente, reconheceu que realmente o negro poderia entrar com recurso, era uma pessoa, mas estabeleceu a famosa e triste política americana dos separados, mas iguais, separate but equal doctrine. Só em 1954 a Suprema Corte americana, no precedente famoso conhecido como Brown versus Board of Education, modificou a orientação para determinar a dessegregação nos Estados Unidos, mandando aplicar as famosas affirmative actions, as ações afirmativas, que hoje o Supremo Tribunal Federal brasileiro adota.
O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Dr. Nabor, se o senhor me permite a deselegância de cortá-lo, a ponderação que eu faria é que, se analisarmos essas decisões da Suprema Corte, veremos que elas são evolutivas, e não pendulares. Elas não vão para frente e voltam para trás. O exemplo da segregação racial é muito claro. Há decisões evolutivas.
A decisão do nosso Supremo sobre a questão da segunda instância é pendular, ela vai e volta. Mais do que isso, há decisões pendulares num período de tempo muito curto, o que não significa uma mudança de consciência de conjuntura, mas simplesmente uma mudança de quórum. O Supremo não pode, a cada mudança de quórum, ter uma decisão sobre um tema tão relevante.
O SR. NABOR BULHÕES (Participação por videoconferência.) - Nós também temos essa preocupação. Chegarei lá.
V.Exa. tem absoluta razão com relação à instabilidade de certas decisões da Suprema Corte. Ninguém há de ignorar a relevância que a Suprema Corte tem no concerto do Poder Judiciário brasileiro e como órgão líder do Poder Judiciário no contexto da separação e composição dos Poderes da República. Preocupa-nos também, a nós da Ordem, e temos sempre, com vigor, chamado a atenção para esse fato da instabilidade de certas decisões judiciais. Apenas estou a dizer que isso infelizmente ocorre também com outras Cortes.
Na Suprema Corte americana, a questão racial foi evolutiva, mas eu poderia citar ene decisões em que a Suprema Corte americana, com a mudança de composição, reformou e mudou orientações tradicionais em vários outros temas. Tanto é assim que eu cito só rapidamente, para fechar este item, que existem duas obras notáveis escritas sobre essas decisões pendulares.
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Para quem quiser entrar academicamente na matéria, Alexander Bickel escreveu uma obra chamada The least dangerous branch — o poder menos perigoso. E outro professor, o David Kaplan, escreveu mais recentemente uma obra com o título oposto, The most dangerous branch — o poder mais perigoso. Eles fazem esta crítica: um diz que o menos perigoso é uma Corte que não tem dinheiro, que não tem armas, que tem apenas a integridade de suas decisões como poder — integrity, como eles dizem; o outro diz que, à medida que mudam as composições da Suprema Corte, mudam as orientações com relação aos temas relevantes que afetam a sociedade americana. Então, esse fenômeno também existe lá.
Agora, aqui no Brasil, V.Exa. tem razão, há grande preocupação também com relação a esta instabilidade jurisprudencial. Isso já existiu com relação a um tema que afeta diretamente os próprios Parlamentares. A Suprema Corte, ao longo de 6 meses, proferiu duas ou três decisões diferentes em torno de saber se a condenação imposta pelo Supremo Tribunal Federal numa ação penal originária importava imediatamente a cassação do mandato parlamentar ou não. O Supremo Tribunal Federal decidiu que sim; depois, que não; depois, que sim. Então, houve uma modificação na decisão do Supremo em razão da mudança da composição do tribunal. Isso realmente é muito ruim. Isso é muito ruim porque a Constituição é aquilo que a Suprema Corte diz que ela é.
Não podemos ter constituições diferentes em tão curto espaço de tempo. Isso também nos preocupa, mas isso é um problema que afeta muitas Cortes mundo afora. Nós temos que lutar contra isso. Sempre que ocorre, nós também nos insurgimos contra isso, porque isso cria uma instabilidade e compromete, em certa medida, a própria credibilidade do tribunal, que, em última análise, representa e é fator de segurança jurídica. Isso é fundamental.
Eu concordo com V.Exa. Essas modificações constantes de orientação desservem e, por isso mesmo, em nada contribuem para o aperfeiçoamento do nosso regime democrático. É muito importante que o Supremo seja o que deve ser uma Corte contramajoritária. Essa é a função de uma Corte, que também tem papel constitucional, como devem ser os tribunais em geral, mais contramajoritário, mas não pode ser uma Corte total. Ele não pode ser a um só tempo contramajoritário e majoritário. É preciso que o Supremo assuma a sua função de Corte majoritária.
No balanço do passado e do presente, a Suprema Corte tem servido bem ao Brasil. Incongruências à parte, que devem ser impugnadas, contestadas, o Supremo tem, inegavelmente, um papel muito importante no contexto da nossa ainda jovem democracia. Eu chamo de jovem democracia porque os ingleses costumam dizer que, para uma sociedade democrática consolidar-se, é preciso, no mínimo, 500 anos. Eu costumo dizer, portanto, que ainda estamos na primeira infância. Então, temos realmente um longo caminho a percorrer.
Discussões deste nível só contribuem para o aperfeiçoamento institucional, tanto do Judiciário como dos outros Poderes, porque estamos falando justamente da ação legislativa, da atividade do Poder Legislativo no editar a lei, que pode ser a lei infraconstitucional, mas pode ser a norma constitucional na modalidade de emenda constitucional.
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Este é um momento de grande relevância. Louvo a iniciativa do Congresso brasileiro de discutir essa matéria com esse nível de preocupação. Louvo V.Exa., porque, neste momento difícil por que nós e o mundo inteiro estamos passando, estamos dando a nossa contribuição incondicional a uma causa que também tem muito a ver com a vida das pessoas e da sociedade brasileira.
Ainda nessa linha, eu vou me reportar, se eu tiver mais um minutinho, Presidente, às colocações do eminente Deputado e eminente advogado Alex Manente no que diz respeito às profundas distorções que existem na interposição de recursos. É verdade! É verdade! E é lamentável que os recursos concebidos com essa função de garantir o acesso à Justiça e fazer cumprir o preceito constitucional, consubstanciado no art. 5º, inciso XXXV, da Carta Magna, possam ser utilizados como instrumentos de protelação.
Portanto, sou favorável a que justamente os tribunais apliquem o que a lei já determina. Para os recursos protelatórios, há ações significativas: a litigância de má-fé e as multas expressivas, inclusive com condenação e honorários advocatícios pelo exercício ilegítimo e protelatório do direito de recorrer. Mas eu acho que o fato de haver abuso não pode ser motivo para impedir, para obstacular ou para afastar a existência da possibilidade do acesso. Então, é mais importante ter a possibilidade do acesso do que o contrário. O contrário é a insuficiência. No caso de excesso, existem os mecanismos para coibi-lo, e mecanismos fortes.
Do ponto de vista institucional, as Cortes já têm as condicionantes constitucionais da Emenda nº 45 e de outras que podem vir a ser estabelecidas. Mas é muito importante que se veja a matéria sob a ótica do não cerceamento do direito de acesso à jurisdição, como está expressamente contido na norma constitucional.
Foi por isso que, nas discussões da Emenda nº 15, de 2011, do eminente Deputado Alex Manente e do eminente Relator Fábio Trad, eu observei — aliás, a Ordem destacou isto — que havia a melhor das intenções, como foi dito, por exemplo, na proposta precedente do Ministro Cezar Peluso: "A admissibilidade do recurso extraordinário e do recurso especial não obsta o trânsito em julgado (...)". E há um parágrafo que diz que fica terminantemente proibida aos tribunais a concessão de atribuição de efeito suspensivo aos recursos. Ora, com todas as vênias, isso incidia em inconstitucionalidade. Isso foi reconhecido pelo próprio Parlamento, tanto que nem se reproduziu isso. A Constituição diz que a própria lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de lesão a direito. Logo, eu não posso impedir que, ao lado de uma ação ou de um recurso, possa haver uma medida de natureza cautelar para obstar efeitos lesivos que possa a decisão acatada produzir. Mas, para tanto, é preciso que o tribunal competente para julgar reconheça a relevância da matéria e preste o efeito suspensivo. Eu tenho que ter (falha na transmissão). Mas devo admitir também que, para os abusos, há sanções expressamente previstas na lei e outras podem vir a ser estabelecidas. Nós temos que começar a pensar também na reestruturação do Poder Judiciário.
Chamo a atenção de V.Exas. para a necessidade urgente de se criarem novos Tribunais Regionais Federais. Isso é fundamental!
É inconcebível que um Tribunal Regional Federal com 27 desembargadores, como é o da 1ª Região, possa exercer jurisdição hígida, rápida relativamente a 13 Estados — e Estados importantes, entre eles Bahia e Minas, em extensão territorial — e ao Distrito Federal, que é a sede da União Federal de todos os Poderes, órgãos e entes públicos.
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17:15
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E mais ainda: há a circunstância agravante de que o DF é a sede universal para todas as ações que possam ser propostas contra a União. Por exemplo, o servidor pode propor uma ação contra a União no Estado em que ele é domiciliado ou em Brasília, no Distrito Federal. Então, o Tribunal Regional Federal fica absolutamente inviabilizado. É importante que se criem outros Tribunais Regionais Federais e se amplie o número de desembargadores, se se quer contribuir efetivamente para a efetividade e rapidez da prestação constitucional.
Ninguém se preocupa, em todas as reformas que vêm sendo propostas, com a reestruturação judiciária. E é muito importante que V.Exas., com a influência que têm, com a relevância que têm, com a preocupação legítima que têm, também colaborarem nesta direção.
Então, eminente advogado e eminente proponente da PEC, Deputado Alex Manente, podemos dizer que o sistema oferece meios de contenção, mas nós temos um sistema bastante razoável que reclama, sim, aperfeiçoamento. Ele não pode ser absolutamente desconstituído sem que se tenha pela frente uma situação muito mais séria e muito mais penosa e preocupante.
Hoje nós temos, em razão dessas dificuldades todas que estão muito bem identificadas nas manifestações e na própria exposição de motivos da proposta de emenda à Constituição, o sincero convencimento de que juntos haveremos de encontrar soluções, senão para resolver, mas, pelo menos, para melhorar e aperfeiçoar a sistemática da nossa atividade jurisdicional no Brasil.
O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Dr. Nabor, eu quero primeiro renovar os cumprimentos ao senhor, à Ordem dos Advogados do Brasil, ao Presidente Dr. Felipe Santa Cruz. E quero sugerir ao Deputado Fábio Trad, nosso Relator — talvez nem precisasse fazê-lo, mas vou fazer por excesso de zelo —, que, a partir deste diálogo, tenhamos aqui na Comissão um diálogo permanente com a OAB, até a conclusão do relatório, para que busquemos construir convergências e possamos dar resposta para a sociedade, encontrar solução para um Poder Judiciário mais célere, mas tomando os devidos cuidados de preservação dos direitos e garantias fundamentais, o que guiou nosso trabalho nesta Comissão desde o início.
O SR. FÁBIO TRAD (Bloco/PSD - MS. Participação por videoconferência.) - Presidente Marcelo Ramos, mais uma vez, de forma efusiva, parabenizo a sua iniciativa de não interromper, não suspender os nossos trabalhos, a despeito da crise que assusta a todos nós no mundo inteiro, o que revela o nosso compromisso indeclinável com a apresentação de uma proposta que aperfeiçoe a Justiça brasileira.
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E, ao tempo em que parabenizo V.Exa., quero neste momento registrar publicamente a minha admiração pela inteligência brilhante do Prof. Nabor Bulhões, uma joia raríssima da inteligência jurídica brasileira. Foi amigo do meu saudoso pai, Nelson Trad. A ele, com muito carinho neste momento, quero dedicar todo esse esforço que estamos dispendendo na Comissão Especial da Segunda Instância para reverenciar a sua trajetória, que dignifica o Poder Judiciário, a advocacia brasileira. Toda família jurídica brasileira saúda e admira Nabor Bulhões.
O SR. PRESIDENTE (Marcelo Ramos. Bloco/PL - AM) - Muito obrigado.
Dr. Nabor, eu quero renovar os agradecimentos, confirmar os elogios de reconhecimento feitos pelo Deputado Fábio Trad e pedir ao senhor que leve a mensagem ao nosso Presidente Felipe Santa Cruz de que todos os passos que serão dados até a conclusão dos trabalhos e apresentação do relatório serão feitos em diálogo com a Ordem dos Advogados do Brasil, porque reconhecemos a Ordem não só como legítima representante da advocacia, mas também como instrumento fundamental de preservação dos direitos e garantias individuais e do Estado Democrático de Direito do nosso País. Isso está no DNA da Ordem dos Advogados do Brasil.
Registro a presença dos Deputados Léo Moraes, General Peternelli, Coronel Chrisóstomo, que estiveram aqui presencialmente, da Deputada Mariana Carvalho e dos Deputados Alexandre Leite e Enrico, que nos acompanharam por meio do nosso grupo no WhatsApp.
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