Horário | (Texto com redação final.) |
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O SR. PRESIDENTE (Átila Lins. Bloco/PP - AM) - Declaro aberta a presente reunião ordinária de audiência pública, atendendo ao requerimento do Deputado Marreca Filho, aprovado em 24 de abril de 2019, com o tema: Obras inacabadas de creches e escolas. Eu também endossei, apoiei esse requerimento.
Convido para tomar assento à Mesa o Sr. José Paulo Barbiere, Diretor de Auditoria de Políticas Sociais e de Segurança Pública da Controladoria-Geral da União — CGU; o Sr. Rommel Brandão, Assessor da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana do Tribunal de Contas da União — TCU; a Sra. Patrícia Costa Dias, Coordenadora-Geral de Infraestrutura Educacional do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação — FNDE; o Sr. Olímpio Durães Soares, Coordenador-Geral de Implementação e Monitoramento de Projetos Educacionais do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação — FNDE.
Antes de passar a palavra aos convidados, informo que a reunião está sendo gravada para posterior transcrição. Por isso, solicito a todos que forem usar da palavra que falem ao microfone e se identifiquem.
Para melhor ordenamento dos trabalhos, adotaremos os seguintes critérios: cada expositor terá 15 minutos para a sua exposição, não podendo ser aparteado. O debate será aberto ao final da última fala ou palestra, e as perguntas deverão se restringir ao assunto em exposição.
Informo aos Parlamentares que a lista de inscrição já está aberta. Informo às pessoas presentes que queiram formular perguntas aos participantes que as façam por escrito e entreguem na nossa mesa de apoio. Em havendo tempo, tentaremos responder todas.
Por fim, informo que esta audiência é interativa e está sendo transmitida ao vivo pela Internet, tendo sido aberto um chat para a participação dos internautas que poderão enviar suas perguntas aos palestrantes. Lembro que os internautas poderão votar nas perguntas, e as que forem melhor ranqueadas serão apresentadas aos palestrantes.
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O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Bom dia a todos.
Quero, em primeiro lugar, agradecer a presença de todos. Acho que este é um tema muito importante para todo o nosso País. Todos os Estados vêm enfrentando essa situação, e nós Parlamentares, representantes do povo, que estamos na ponta, somos muito cobrados em relação a essas situações.
Tive a oportunidade, também, de ir ao FNDE algumas vezes com diferentes Prefeitos do meu Estado, o Maranhão, onde quase 90% dos Municípios têm obra inacabada. Então, acho que devemos dar uma ênfase muito grande ao tema, porque é um desperdício de dinheiro público e porque há necessidade de as obras serem concluídas nesses Municípios, além do travamento que se tem para novas obras.
Então, eu e os demais membros da Comissão queríamos ouvir dos convidados qual seria o norte para que pudéssemos chegar às nossas bases com uma solução em vista, um horizonte. Acho que esse é o nosso objetivo aqui.
Mas quero agradecer a presença a cada um dos senhores e me colocar à disposição, assim como coloco à disposição esta Comissão, para o que for possível e necessário, a fim de darmos as mãos e enfrentar um problema que é de todos nós, não só do Governo Federal, do Congresso, do Município ou do povo. Queremos nos unir para que possamos chegar a um denominador comum e, aí sim, começar a tocar as nossas obras novamente, ver as crianças nas novas escolas, ver as creches funcionando e assim por diante em todo o nosso País.
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A CGU, nos últimos anos, desde a criação do programa Proinfância, o maior programa idealizador e condutor da construção de creches e escolas infantis no País, fez diversos trabalhos, dentre os quais auditoria anual de contas, fiscalização de Municípios, apuração de denúncias dos mais diversos Municípios e Estados do País, a fim de verificar a real implementação do programa, qual o andamento das obras, qual a efetividade da ampliação do número de vagas em creches e pré-escolas no País, que é o objetivo primordial do programa Proinfância.
Em primeiro lugar, o Proinfância, conceitualmente, tem como principal objetivo construir creches e pré-escolas com o fim de ampliar a oferta de vagas para crianças do País com idade entre 0 e 3 anos e 4 a 5 anos. Então, não era um programa que visava exclusivamente a execução de obras, mas criar vagas em creches e pré-escolas.
Os principais atores são três: o MEC, como coordenador de acompanhamento e supervisão e avaliação da política pública; o FNDE como executor da política pública, que repassa o recurso, faz o projeto e analisa a prestação de contas; na outra ponta, os Municípios e Estados, que executam as obras, ofertam as vagas, assinam os convênios e assinam os termos de compromisso. Em alguns casos, esses entes fazem licitações, em outros eles aderem a um sistema de registro de preços e executam, tocam as obras. Então, esses são os três principais atores do Proinfância para a construção de creches.
No principal relatório divulgado pela CGU — Relatório de Avaliação da Execução de Programas de Governo nº 80, de 2018, houve um trabalho bem extenso que consolidou várias ações de fiscalização executadas durante os últimos 5 ou 6 anos, desde 2009 ou 2010 até 2018 —, percebe-se que o Proinfância teve três fases, vamos dizer assim, sendo a primeira de 2007 a 2012, quando o FNDE, como executor da política pública, fazia o projeto; os Municípios e Estados aderiam ao termo de convênio, recebiam os recursos, faziam a licitação, executavam, acompanhavam as obras e prestavam contas para o FNDE, que fazia o monitoramento da execução de cada convênio.
Naquele período, ante a constatação de baixa execução à época — 20% das obras pactuadas haviam sido concluídas —, houve uma mudança de metodologia pelo FNDE, quando começou a ser feita a transferência direta para os Municípios, via termo de compromisso, por meio do PAC. O FNDE fez uma licitação centralizada aqui em Brasília, adotando um sistema de registro de preço e saindo da metodologia tradicional, na qual escolas e creches são construídas com tijolo, concreto, etc., para uma metodologia inovadora, visando maior agilidade e eficiência na conclusão das creches. Quatro empresas se habilitaram para construir todas as outras creches pactuadas em todo o País: Casa Alta Construções, MVC, Consórcio Ferraz e Consórcio JGA Engenharia.
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De 2012 a 2015, foram pactuadas 3.586 creches com essa metodologia inovadora. No entanto, apenas 3% foram concluídas. Então, o que era para ser algo para trazer agilidade, para melhorar a aplicação de recursos, para criar mais vagas, demonstrou-se ser pior do que havia anteriormente; piorou o que já não era bom, vamos assim dizer. Houve uma volta, numa terceira fase, para a metodologia tradicional, de 2015 até hoje. Foi feito o termo de compromisso de novo, e as licitações foram firmadas por cada Município. O FNDE fornece um projeto básico padronizado para todo o País, mas cada municipalidade, cada ente federado, conduz a sua obra, conduz a sua política.
Quais são as principais fragilidades identificadas pela CGU no âmbito do programa? Ausência de estudos prévios que demonstrassem que essa metodologia inovadora era viável, que iria trazer inovação, que iria trazer agilidade para as obras das creches.
Não houve estudo nem verificação da capilaridade das empresas que se habilitaram para executar as creches no País todo. Por exemplo, uma empresa de Caxias do Sul, no Rio Grande do Sul, ganhou a licitação para executar obras em vários Estados, como Rondônia, Acre, Goiás, Espírito Santo, Minas Gerais e também no Distrito Federal. Uma empresa do Paraná ganhou a licitação para executar obras no Maranhão, Rio de Janeiro. Então, as empresas habilitaram-se sem um estudo adequado para verificar se elas teriam condição e capilaridade para atuar em diversos Municípios e em diversas obras ao mesmo tempo.
Não se considerou a capacidade dos Municípios de realizar a manutenção dessas creches ao término delas. Como a metodologia era inovadora, subentendia-se que seriam utilizados novos materiais, algo que não era habitual, não era comum. Então, ninguém pensou em como seria a manutenção dessas creches quando concluídas nem a mão de obra qualificada para dar vazão a toda essa execução.
Além disso, no programa como um todo, percebe-se uma baixa eficácia, eficiência e efetividade. É notório estarmos aqui para uma audiência pública sobre obras inacabadas em creches e pré-escolas. O programa previa 13,7 bilhões até 2017 em repasses, com a liberação de mais de 6 bilhões, mas trouxe muito poucos resultados efetivos até o momento. Ao final eu falarei em outros números.
(Segue-se exibição de imagens.)
Vemos precariedade na execução das creches. Ali estão fotos de locais onde deveriam ter sido executadas obras. E as obras ficaram paralisadas, mesmo com o repasse, com o ajuste tendo sido realizado há um bom tempo.
Essas são obras iniciadas com metodologia inovadora e abandonadas não concluídas. Das empresas ganharam para executar obras no País todo, as duas maiores faliram e abandonaram as obras. E por se tratar de uma metodologia inovadora, fica muito difícil uma outra empresa assumir e dar continuidade a essa obra paralisada, abandonada.
E obras de metodologia tradicional também foram abandonadas. Então, várias obras foram iniciadas e abandonadas sem atingir o resultado efetivo. Temos obras assim em Goiás, no Maranhão e em vários locais no País.
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Então, como raio-x, nós identificamos deficiência pelos atores envolvidos, principalmente o FNDE e o MEC, na adoção de medidas administrativas visando solucionar as fragilidades do programa. Nós temos dados de 2017 de mais de mil obras inacabadas, canceladas ou paralisadas no País. Obras inacabadas são aquelas cujo termo de convênio expirou e a obra não foi concluída. Então, é uma obra abandonada. A empresa já foi embora; pagou-se o que era devido a ela, e a obra não foi concluída.
Como recomendações, o que a CGU propôs à época para o MEC? Adotar providências para mitigar as causas das construções já concluídas e que não estão em funcionamento; criar indicador de desempenho que consiga medir, das creches concluídas, quais estão em funcionamento, em quais condições estão, quais vagas estão sendo ofertadas; identificar qual a contribuição do programa para o PNE — Plano Nacional de Educação, o que ele trouxe de avanço, qual o cumprimento efetivo das metas do PNE com o Programa Proinfância.
Em relação ao FNDE, que é o executor da política pública, sugerimos recomendações mais pontuais, visando uma solução para as creches, para as obras paralisadas e abandonadas. Sugerimos também a apresentação de soluções para as obras que não podem migrar da metodologia inovadora para a tradicional. Como eu falei, as obras começaram a ser concluídas, as empresas as abandonaram e não há uma outra empresa com capacitação, com qualidade ou com o mesmo tipo de material, ou suficiente, para terminar as obras. Portanto, apresentar solução para as obras que podem migrar, identificar obras inacabadas e canceladas e propor providências para que tenhamos uma alteração da situação. Essa foi a recomendação para 2017.
Em 2018 houve um novo monitoramento da CGU, a fim de verificar que providências haviam sido adotadas e qual avanço havia ocorrido na política pública. Verificou-se novamente que houve avanços, porém insuficientes para sanar todas as irregularidades e as impropriedades detectadas anteriormente.
O FNDE não tinha o mapeamento de todas as obras abandonadas e paralisadas no País. Esta decisão ainda cabe muito ao Município, que tem que tomar a providência, fazer o levantamento e verificar se aquilo pode ser continuado ou não. Não há o envolvimento de todos os atores nessa verificação.
Houve avanço do FNDE dentro de suas competências, visando dar continuidade às ações que haviam sido descentralizadas, como, por exemplo, a Resolução nº 3, de 2018, que permite a repactuação dos termos de convênio expirados com os Municípios, visando o término das obras. No entanto, não há novos repasses de recursos. Então, os Municípios assumem o compromisso de concluir as obras com recursos do caixa municipal ou com o saldo ainda não utilizado.
Qual é o risco disso? Podemos deixar de ter obras abandonadas para ter obras paralisadas. O Município assina um acordo, fala que vai concluir e aí, pela deficiência de caixa, pela falta de estrutura, não consegue concluir as obras.
E até demonstrando a insuficiência das providências adotadas, percebemos, como consequência, um aumento de 2,7% das obras abandonadas, paralisadas e inacabadas no País entre 2017 e 2018.
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Por fim, há novas recomendações visando a solução da política pública, a remodelagem, a reformulação com o objetivo de sanar algumas fragilidades, com um melhor acompanhamento e condições para que cada ente municipal, cada Estado que executa as obras consiga concluir o que foi pactuado. E mais: que o FNDE fizesse normativos específicos para as obras canceladas, do mesmo modo, para as obras paralisadas e inacabadas, visando a retomada do serviço.
Então, foram várias as ações executadas pela CGU ao longo dos anos, demonstrando que o programa era importante, mas que havia muitas fragilidades e que precisávamos de uma remodelagem, de uma reformulação da política pública, com melhor acompanhamento, com melhor execução de todos os atores para maior efetividade. Das 52 recomendações executadas pela CGU, apenas 9 foram cumpridas. Houve um avanço, mas ainda há muito a ser feito pelos atores.
Ali está um raio-x atualizado das obras no País, com informações do próprio FNDE e do MEC, em três pontos: 2017, 2018 e 2019. Não percebemos muita alteração. Há um grande número de obras inacabadas e paralisadas; há muitas obras em execução — são 1.591 obras em execução em 2019, segundo dados de junho. No entanto, conforme vou mostrar no próximo eslaide, dessas obras em execução, quase 90% estão paralisadas ou em ritmo muito lento; e muitas obras estão canceladas — mais de 1.800 obras canceladas.
O que significam obras canceladas? Significa que o dinheiro foi repassado para o gestor municipal ou estadual durante 5 anos e não houve qualquer execução. Então, houve o cancelamento daquele termo de ajuste.
Da metodologia inovadora. Das 3.586 creches pactuadas, apenas 125 foram concluídas; as outras ou estão paralisadas ou foram canceladas. E de um total de 8.831 creches que deveriam estar concluídas no País — um número mais atualizado —, apenas 4.046 creches foram concluídas, aproximadamente, 49% das obras iniciadas, desde 2007 até 2019.
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E quanto ao Proinfância, que era para ser um programa de criação de vagas, para conseguirmos cumprir a Meta 1 do PNE, que é de universalização — 100% das crianças de 4 anos a 5 anos com vagas em escolas e pré-escolas e 50% das crianças de zero a 3 anos com vagas —, estudo do INEP indicava que em 2014 o País tinha um déficit de 2 milhões e 286 mil vagas. Se todas as creches tivessem sido concluídas, a oferta seria um número em torno de 1 milhão e 800 mil vagas criadas. As creches seriam quase suficientes para sanar o déficit de vagas no País. No entanto, até hoje apenas 621 mil vagas foram criadas com as creches concluídas, apenas 33% do potencial foi alcançado, devido a diversas fragilidades e carência na execução do programa.
Para as próximas ações da CGU, estamos fazendo o monitoramento de todas as recomendações pendentes, em acordo com o FNDE e com o MEC, para ajudar na melhoria da política pública. Além disso, a CGU está realizando levantamento em todo o País, por amostra, das creches concluídas; quais estão em funcionamento e em que condições essas creches estão funcionando; se estão criando as vagas que foram destinadas ou apenas houve o fechamento de algumas creches do Município e a transferência dos alunos para algumas creches que já existiam e para essa nova creche. Está-se verificando com que recursos os Municípios estão financiando as creches; se o recurso repassado é suficiente; se o caixa municipal é suficiente; qual é a qualidade do ensino que está sendo ofertado para as crianças. Esse é o próximo passo das obras efetivamente concluídas.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Eu agradeço ao Sr. José Paulo Barbiere a explanação e os dados importantes que nos passou. Estamos vendo o tamanho do problema que essas obras inacabadas estão trazendo para o nosso País, para os nossos alunos.
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Meu nome é Patrícia. Eu sou servidora do FNDE e atualmente coordeno a Coordenação-Geral de Infraestrutura Educacional, que é responsável por parte desses problemas que foram levantados aqui.
Acreditamos na importância de participar de um evento como este porque o problema está aí e não é fácil de ser resolvido. Então, contamos com a participação de todos — da CGU, do TCU, da Câmara e dos diversos atores — para tentar achar uma solução e resolver esse problema, que não é fácil. É claro que o nosso objetivo final é que as obras inacabadas sejam concluídas e que as vagas sejam disponibilizadas para quem mais precisa, que são os alunos dos Municípios e dos Estados, que são o nosso público.
Agradecemos o convite. Esperamos que, trabalhando em conjunto, possamos achar as possíveis soluções.
Como o José Paulo falou um pouco aqui, o problema das obras inacabadas é maior do que o Proinfância. Ele trouxe dados do Proinfância, mas nós temos outras escolas de ensino fundamental que não estão inseridas no Proinfância e que também estão inacabadas. Então, os números, na verdade, são maiores do que esses que ele trouxe aqui.
Por conta desse problema tão sério, o FNDE criou um grupo de trabalho em 2017 e envolveu Casa Civil, CGU e TCU para tentarmos encontrar uma solução que minimizasse esse problema. Como ele falou, a saída encontrada foi a publicação da Resolução nº 3, de 2018, que permitiu que o FNDE repactuasse essas obras inacabadas, que até então não tinham solução. O termo de compromisso ou de convênio tinha sido finalizado, e a fase seguinte era a de que o ente federado devolvesse o recurso, e a obra ia ficar lá como um elefante branco. Entendemos que a publicação da Resolução nº 3 é parte da solução desse problema. Ela é o primeiro passo, pois o problema está longe ainda de ser resolvido.
(Segue-se exibição de imagens.)
O objetivo da publicação dessa resolução é a retomada dessas obras inacabadas. O que é uma obra inacabada? É uma obra cujo termo de compromisso ou termo de convênio foi finalizado sem que a obra fosse concluída. Essa é a definição de uma obra inacabada. A Resolução nº 3 foi publicada em 3 de fevereiro de 2018. Como eu já disse, ela autorizou o FNDE a repactuar essas obras que estavam inacabadas com os entes federados. O objetivo, então, dessa resolução é possibilitar a retomada dessas obras por meio de um novo termo de compromisso, a ser firmado com o ente federado, desde que ele cumpra alguns requisitos constantes na resolução.
Quem tem direito a repactuar esse termo? Todo mundo tem direito? Não. Quem tem direito são entes federados que possuam obras registradas como inacabadas no SIMEC — Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do Ministério da Educação. Esse é um sistema do MEC para a gestão de todas essas obras, no módulo Obras 2.0, inclusive as que possuam recursos financeiros ainda a serem repassados ou saldo nas contas bancárias. Por quê? Não existe novo aporte de recursos. Existem apenas os recursos que foram pactuados e ainda não foram repassados ou saldos em contas com os rendimentos financeiros dessas contas.
O prazo para requerimento foi prorrogado. O MEC soltou nova resolução em fevereiro deste ano, prorrogando o prazo para solicitação dessa nova pactuação até 25 de fevereiro de 2019.
Mas isso não é fácil. Não é só solicitar a nova pactuação, não. Essa é a primeira fase para conseguirmos repactuar esse termo.
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Então, na Fase 1, o ente federado solicita uma nova pactuação no próprio SIMEC, na lista de opções dentro do módulo Obras 2.0, e apresenta uma série de documentações que são avaliadas pela equipe de engenharia do FNDE. O ente federado tem que colocar um ofício assinado pelo gestor dizendo que tem interesse em firmar esse novo termo; uma declaração de possibilidade de consecução dessa obra — isso é um anexo da própria resolução; um laudo técnico atestando o estado atual da obra. O FNDE tem, sim, um retrato das obras inacabadas, paralisadas, de todas as nossas obras, mas nós não temos realmente a situação em que se encontra essa obra hoje. Por quê? Todo mundo sabe que uma obra inacabada vai se deteriorando.
Dessa forma, não necessariamente o estado que está lá no SIMEC é o estado em que ela se encontra hoje. Por isso, também pedimos que esse laudo seja apresentado pelo ente federado. Também é preciso apresentar uma planilha orçamentária de todos os serviços que ainda faltam ser executados; um cronograma físico, para repactuarmos o termo e sabermos qual é o cronograma que vai ser usado para que essa obra seja retomada e concluída; ART e RRT de planilha de orçamento. Ele tem que me apresentar um orçamento para finalizar essa obra que vai ser repactuada.
Após o ente federado apresentar no SIMEC toda essa documentação, a equipe de engenharia faz a análise, defere ou não. Se deferido, passa-se para a segunda fase. Então, como os senhores veem, não é tão simples quanto parece. Na segunda fase, ele tem que fazer uma prestação de contas parcial. Eu preciso saber aquilo que ele já gastou com aquela obra. Ele me apresenta essa prestação de contas parcial, e a minha equipe de engenharia analisa essa prestação de contas. Nós temos várias empresas de supervisão que fazem esse serviço na ponta. É ela que vai lá auferir se os dados apresentados realmente são aqueles que foram apresentados.
(Intervenção fora do microfone.)
O SR. ÁTILA LIRA (PSB - PI) - Aí só existem 1.688.
O SR. ÁTILA LIRA (PSB - PI) - Incluindo as creches?
Na primeira fase, que é a análise da solicitação, temos hoje 1.688 obras inacabadas, incluindo as creches. Desse total, 961 obras não tiveram solicitação de nova pactuação, ou seja, o ente federado não solicitou ao FNDE nova repactuação. Então, ele não está nem no primeiro passo do caminho ainda. O restante solicitou.
Nós temos ali as fases em que estão cada uma dessas análises. Há obra cancelada, porque o Município pode ter feito mais de uma vez a solicitação de nova pactuação para a mesma obra.
Deferida, que é a apta a passar para a segunda fase da prestação de contas, nós temos só 396. Há as que estão em diligência, que é quando o Município ainda precisa apresentar alguma documentação para que o FNDE analise. Há também as indeferidas, as que estão em cadastramento, que é quando ele começou a solicitação, mas não enviou para a análise, ainda falta algum documento para ser inserido lá. E há algumas aguardando análise.
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O SR. ÁTILA LIRA (PSB - PI) - Deixe-me eu perguntar logo, senão nós nos esquecemos no final.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Vou só fazer uma perguntinha, para não passar.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Esse novo termo vai ter dinheiro novo ou não?
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Então, passando por todo esse trâmite, todos esses passos, o gestor municipal vai ter que usar o recurso do Município, o recurso próprio, ou vai ter que concluir a obra com o restante, a porcentagem que ainda tem de saldo?
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Eu acho que essa é uma realidade que vocês todos conhecem. Por exemplo, existe um Município específico lá no Estado do Maranhão para o qual foi feito o repasse, e a obra não está com aquela porcentagem executada. Foi feito um repasse de 50%, e foram executados só 20%. Há 80% da obra para serem concluídos com recursos apenas de 50%, fora o que já ficou deteriorado pelo tempo que passou. Então, fica inviável a retomada dessa obra. Essa é uma realidade que nós temos muito lá no Maranhão, em vários Municípios.
A SRA. PATRÍCIA COSTA DIAS - Nós entendemos que é por isso que tantos Municípios e Estados não solicitaram a nova pactuação. O recurso que ele teria a receber ou o saldo em conta não seriam suficientes para finalizar essa obra. Sabemos disso, mas, assim, num ano de ajuste fiscal, também é complicado colocar mais recurso numa obra que já foi pactuada e que deveria ter sido concluída. Talvez seja por isso que tantos Municípios não tenham mesmo solicitado essa nova pactuação.
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Em relação à Fase 2, que é já com a análise da prestação de contas parcial, aptas a gerar novo termo, hoje, teríamos 55 obras apenas, com vistoria o.k. e parecer emitido; e 99 obras com vistoria já solicitada ou realizada, ou seja, só lhes falta gerarmos o parecer geral para poder fazer a nova pactuação com esse ente federado. Na segunda fase, teríamos o total geral de 396, sendo 340 de termo de compromisso e 56 de convênio. Hoje, aptas a gerar novo termo nós teríamos 54 e quase aptas, 99; 243 ainda estão sendo diligenciadas, aguardando documentação do Município, para darmos prosseguimento à análise da prestação de contas.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Quero registrar a presença aqui do nosso amigo Deputado Idilvan Alencar, do Ceará, e agradecer à Sra. Patrícia Costa Dias pela sua explanação, mostrando os números, que não eram o que queríamos olhar. Vamos buscar uma solução para esse problema.
O SR. OLÍMPIO DURÃES SOARES - Bom dia. Quero cumprimentar a Mesa: o representante da CGU, o representante do TCU, o Deputado Marreca Filho — obrigado pelo convite —, minha colega Patrícia.
Meu nome é Olímpio, eu sou servidor da casa desde 2019 e atualmente estou à frente da coordenação de monitoramento das obras do FNDE, de todas as obras, sejam do Proinfância, sejam outras obras, como escolas e quadras.
Eu queria ressaltar algo sobre o cancelamento das obras, que foi questionado. Em 2013, 2014 e 2015, pactuaram-se obras que até 2017 e 2018 não haviam sido iniciadas. Tinham recebido a primeira parcela, que é até 15% do valor total pactuado, e não tinham iniciado nada — algumas tinham recebido, outras não. Essa obra não tinha nem o terreno, estava pactuada, mas não tinha nada. O que o antigo Ministério do Planejamento impôs ao FNDE? Houve uma resolução, emitida pelo CGPAC — Comitê Gestor do Programa de Aceleração do Crescimento, para se cancelarem 3.115 obras à época — dessas, 1.800 creches do Proinfância —, obras que não haviam sido iniciadas. Eles entenderam que essas obras foram pactuadas... Um exemplo bem nítido: a obra de uma creche à época custava 1 milhão de reais e hoje, 5 anos depois, custa 1 milhão e 400 mil reais ou 1 milhão e 500 mil reais. O Município deveria aportar essa contrapartida. Então, o Governo à época resolveu cancelar as obras, porque elas não tinham sido iniciadas e isso ia sufocar esses Municípios, que, na grande maioria, não têm como aportar esse recurso para elevar essas obras, o que geraria novas obras inacabadas.
Por isso, ao FNDE foi imposto cancelar essas obras, haja vista uma decisão imposta pelo Ministério do Planejamento.
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Outra coisa que eu queria falar rapidamente é sobre a nossa forma de pagamento. Nós temos uma resolução de 2012/2013 que dizia que se pagavam as obras, convênios e termos de compromisso da seguinte forma: quando se assinavam os contratos, pagavam-se 25%; na emissão da ordem de serviço, mais 25%; e assim, já pagos 50%, a obra não havia sido iniciada.
Um estudo e recomendações da CGU bem como conversas com o TCU levaram à criação da Resolução nº 7, de 2015, determinando o pagamento apenas após a aferição da medição do boletim de medição. Por quê? Porque se estava pagando e o recurso estava sumindo. O recurso, na sua maioria, estava sendo tirado para pagar outras obras ou para comprar um equipamento, ou seja, estava indo para outra finalidade. Então, o FNDE, junto com a CGU e o TCU, à época, resolveu criar a Resolução nº 7, de 2015, para que o pagamento fosse feito da seguinte forma: paga-se a primeira parcela e, para que o Município receba mais 5%, ele tem que comprovar a evolução dessa obra.
Hoje não tem sido pago esse volume de recursos porque a resolução não permite, nós só pagamos por meio de medição. E quanto ao recurso dessas 3.115 obras que foram canceladas no ano passado, o FNDE solicitou uma parte dos recursos que, eventualmente, está nas contas e está acabando de solicitar o bloqueio das contas como forma de resguardar o Erário.
Isso é só uma medida que o FNDE está tomando para que esse recurso, eventualmente, não saia da conta e também não prejudique o próprio gestor, porque, desse recurso que o gestor municipal ou estadual recebeu, ele vai ter que prestar contas, e nós já estamos entrando nessa fase de prestar contas e de cancelar empenhos, essas coisas.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Eu agradeço ao Sr. Olímpio Durães.
O SR. ROMMEL BRANDÃO - Bom dia a todos. Primeiramente, eu queria agradecer o convite, em nome do TCU, para participar desta audiência pública.
Eu vou tentar ser breve aqui na minha exposição. Eu acho que o Deputado Marreca Filho foi muito feliz na abertura que fez aqui ao colocar que a questão das obras paralisadas, especialmente as obras de creches, é um problema de todos nós, é um problema da sociedade brasileira e de todos os atores que estão envolvidos.
Nós temos visto, o TCU tem acompanhado também, e a exposição do colega aqui da CGU foi bem detalhada, esse histórico do FNDE em busca de uma alternativa inovadora a partir de um enorme desafio que nós temos para incluir as crianças nas creches e poder prestar esse serviço público, que é fundamental para a nossa sociedade. E, diante desse desafio, o FNDE lançou mão de uma iniciativa, arriscou-se, digamos assim, e hoje nós vemos o resultado.
A iniciativa não foi bem-sucedida, mas isso não pode ser a razão para nós deixarmos de tentar ou deixarmos de buscar soluções inovadoras, soluções desafiadoras e compatíveis com os desafios que nós temos no nosso País e com as dificuldades que nós enfrentamos.
Então, eu acho que é importante nós aprendermos com essas iniciativas, com as falhas e com os erros, e continuarmos buscando a melhoria constante.
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Da parte do TCU, eu queria chamar a atenção dos senhores para isto, nós fizemos recentemente uma auditoria muito ampla sobre obras paralisadas no País em diversas áreas, educação, saúde, rodovias, enfim diversos tipos de obra. Nós vimos que o problema de paralisação de obras não é um problema que afeta só o FNDE. Nós temos algumas especificidades, nós sabemos que o FNDE, em relação à gestão das obras, em relação a controle e sistemas de informação, tem até um nível de maturidade maior do que a maioria dos órgãos, mas ainda temos desafios grandes a serem superados.
Essa auditoria que o TCU fez foi um trabalho construído ao longo de muitos anos. Em 2019, saiu o Acórdão nº 1.079, que julgou essa auditoria. Na verdade, isso é mais um retrato, é uma atualização de uma visão sobre um problema que é crônico no Brasil e que nós já conhecemos, que são as obras paralisadas.
Então, nesse retrato, fizemos uma linha de corte e não consideramos, por exemplo, algumas das obras que vocês mencionaram que são obras que ainda não começaram — as obras que já receberam recurso, mas nem saíram do papel ainda. Mas, mesmo desconsiderando essas obras que ainda não começaram e que são muitas, o retrato é extremamente preocupante.
Nesses bancos de dados, nós consideramos que cerca de 38 mil obras eram para estar em andamento atualmente, ou seja, daquelas que já teriam iniciado são 38 mil; dessas, cerca de 14 mil estão paralisadas. Isso significa que mais de um terço das obras que iniciaram já paralisaram. Isso mostra muito a ineficiência do investimento público e como, por razões diversas — e eu vou falar um pouco depois das causas —, o Estado brasileiro aplica os seus recursos de forma ineficiente. Em muitos casos, não há a escassez de dinheiro; às vezes existe o dinheiro. O Proinfância mostra um pouco isso. Houve um momento em que havia recurso para aplicar numa quantidade expressiva de obras; esse recurso foi garantido, foi disponibilizado, mas, mesmo assim, as obras paralisaram, ou não começaram, ou foram entregues e não entraram em operação. Então, nós temos vários gargalos para vencer.
Essa última auditoria do TCU sobre obras paralisadas mostrou que as causas de paralisação também são causas conhecidas. É um problema crônico contra o qual há muito tempo nós lutamos, e nós conhecemos as causas dele. Talvez nós precisemos de um esforço de caráter mais permanente, para que esses empecilhos ou essas dificuldades sejam superadas.
Vou falar de algumas das causas principais. Das três principais causas que nós detectamos — parte delas não está diretamente relacionada com um problema específico do FNDE —, uma delas é a falta de projetos ou problemas técnicos com elaboração de projeto, qualidade, ou projeto desatualizado, incompleto, ou com problema com estudos de viabilidade para verificar se não há interferência na obra, ou se o terreno é adequado para construção. Essa foi a causa com maior incidência.
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A outra causa, que também tem bastante relevância, é a falta de recursos para garantir que a obra seja concluída. O pessoal citou o caso de uma obra que às vezes tem previsão para ser concluída em 1 ano, mas ela demora 4 anos para ser concluída, o que vai gerar uma despesa muito maior do que a que estava programada originalmente.
Em geral, as transferências de recursos da União, do Governo Federal para os Estados e Municípios, têm uma limitação daquele valor que foi inicialmente programado. Depois, se houver algum acréscimo, o Município é obrigado a aportar aquele complemento. E nós sabemos que os Municípios, em geral, têm uma situação financeira, uma situação de caixa mais crítica, mais complexa, mais limitada do que a União. Então, a forma de alocação de risco em relação a essa questão orçamentária e financeira é inadequada, porque você coloca o risco justamente para o cofre que tem mais vulnerabilidade. Essa é uma questão que precisa ser aperfeiçoada.
Outra questão é a dificuldade criada pelos instrumentos que existem hoje de programação orçamentária, pelo princípio da anualidade. Para as iniciativas de caráter plurianual, há uma dificuldade muito grande de se ter previsibilidade e garantir aquele recurso que será preciso lá na frente. O pessoal mencionou um caso que eu acho de extrema relevância. Às vezes ficamos olhando para a obra, mas esquecemos que a obra é apenas um meio para se garantir a finalidade última, que é a prestação do serviço para a população. Se estivéssemos com essas 1.600 obras concluídas, mas sem estarem em funcionamento, não adiantaria nada, pois isso seria um desperdício da mesma forma. Então, há também a questão da garantia dos recursos necessários para entrada em funcionamento e para garantia da manutenção e operação daquelas infraestruturas, daquelas edificações que foram construídas para garantir a prestação do serviço público.
Eu falei que a primeira causa foi a questão dos projetos e a segunda, a questão orçamentária. A terceira causa — eu acho que no caso do FNDE também é bem expressiva a presença dessa causa — é a limitação operacional dos Municípios. Na verdade, na auditoria nós tentamos reformular essa questão de uma maneira um pouco diferente, porque, durante a execução, nós fizemos um painel com especialistas em várias áreas, envolvendo também representantes dos Municípios, representantes das empresas do setor da construção civil, e vimos que há uma limitação em relação à capacidade técnica e operacional dos Municípios, nível de qualificação técnica, alta rotatividade. O grau de exigências e o grau de capacidade técnica para tocar os processos são muito desiguais entre a União e os Municípios. A União, o FNDE, os Ministérios têm um nível de exigência e de controle alto, e muitas vezes os Municípios não têm condição de responder daquela maneira.
Em que sentido nós enxergamos a solução para essa limitação? A União não pode deixar de fazer os programas que ela já tem para qualificação de gestão municipal — o FNDE tem várias iniciativas nesse sentido —, mas é preciso de alguma forma fortalecer esse elo, essa ligação entre o Município e a União, ou seja, é preciso aproximar a União dos Municípios e vice-versa.
Porém, não adianta só investir em capacitação do Município, esperando que o Município, do dia para a noite, vá chegar àquele nível de capacidade técnica e operacional que a União tem hoje, que também demorou para ser construída. Esse é um ponto-chave que precisa ser trabalhado.
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Por fim, há um outro aspecto fundamental. Chamamos a atenção para o trabalho, chamamos a atenção também para algumas iniciativas que já enxergamos que estão caminhando no sentido de avançar em relação à superação desses problemas. Um deles é essa aproximação que temos visto entre o Parlamento e o Poder Executivo no sentido de deixar os Parlamentares mais bem informados sobre as circunstâncias em que estão acontecendo os investimentos, sobre as demandas. Muitas vezes um órgão específico procura o TCU e diz: "Olha, eu vou perder o recurso que está empenhado porque a empresa faliu. Eu tinha um recurso enorme empenhado e eu não terei recurso no ano que vem para garantir a conclusão dessa obra". A aproximação com o Parlamento seria nesse sentido. Temos algumas regras orçamentárias que são rígidas, e há razão para serem rígidas. E a aproximação do Executivo com o Parlamento também possibilita que esse tipo de demanda, que esse tipo de problema seja solucionado por intermédio dos agentes legitimados para isso. Então, se o gestor precisa que seja alocado um recurso, se ele tem uma demanda que é legítima, que é prioritária, hoje a forma regular para que esse recurso seja garantido é a aprovação do recurso, é a alocação desse recurso no Orçamento, e isso só se dá com a participação efetiva do Congresso Nacional, dos Parlamentares. Isso é uma coisa muito importante, e temos percebido um avanço nesse diálogo.
Um problema também recorrente é os órgãos iniciarem obras novas sem terem finalizado as que já estão em andamento. Isso gera um passivo enorme. Já há uma limitação de capacidade para o Estado tocar suas iniciativas, e os órgãos ainda geram uma demanda a mais sem estarem dando conta de concluir aquelas que já estão iniciadas.
Nesse trabalho foram feitas várias recomendações para o Ministério da Economia, para vários Ministérios.
Nós chamamos a atenção para uma iniciativa bastante positiva, que é a da nova sistemática de transferências voluntárias do Governo Federal. Há um sistema de informação integrado aos processos de trabalho. O sistema do FNDE, que é o SIMEC, é bastante robusto, com muitas funcionalidades, mas ele tem uma limitação que prejudica bastante a confiabilidade das informações na atualidade, que é o fato de grande parte das informações serem autodeclaratórias. Às vezes, o Município não consegue atualizá-las tempestivamente ou coloca uma informação imprecisa. Nesse novo sistema de transferências voluntárias, como você tem uma integração ao processo de trabalho, a informação que é lançada no sistema é a informação efetiva que consta do processo de trabalho. Então, se a empresa apresenta uma medição, essa é a medição da empresa, não é uma informação que passou por um outro agente, que vai lançar, que vai interpretar a informação.
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Então, vislumbramos que essa iniciativa tem muito a contribuir para a superação dessas dificuldades. E esperamos que os diversos atores que têm iniciativas semelhantes também possam se aproximar para conversar, encontrar e construir juntos as saídas para contornar esses problemas que temos visto, que são problemas crônicos.
Por fim, eu queria só reforçar novamente a nossa disponibilidade para contribuir, para colaborar naquilo que for possível. Nós temos percebido nos órgãos de controle, de maneira geral, uma mudança muito clara de enfoque. E é importante reforçar isto aqui: há um enfoque para o controle, um enfoque muito formalista nos processos, na legalidade, para uma visão sobre a efetividade e a entrega dos serviços à sociedade brasileira.
Então, a nossa atuação tem buscado contribuir cada vez mais para que o Estado brasileiro consiga entregar, consiga melhorar sua atuação, melhorar o seu desempenho e garantir para a população a entrega de serviços de qualidade, que é o interesse de todos nós, tanto de quem está do lado do controle quanto de quem está do lado da execução e do contribuinte, que paga seus impostos e merece ter o melhor atendimento possível.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Obrigado, Sr. Rommel Brandão.
O SR. ÁTILA LIRA (PSB - PI) - Sr. Presidente, Deputado Marreca, a quem saúdo por essa iniciativa, Srs. Parlamentares, Sras. Parlamentares, principalmente, todos os presentes aqui, expositores, representantes do TCU, da CGU e do FNDE, nós temos um problema de curto prazo. Eu tenho uma visão de curto prazo e uma visão de longo prazo sobre essa questão. Esses problemas vão ser recorrentes, eles vão sendo minimizados.
Quanto à falta de projeto, isso está sendo superado na administração pública. Eu noto isso, está melhorando.
A questão orçamentária melhorou para as chamadas grandes obras, mas para as obras pequenas, como essas aí, não.
Eu tenho uma experiência de três gestões como Secretário de Educação e em acordo com o FNDE, que é o grande financiador. Em quase todas as obras, o Estado teve que aportar recurso para terminá-las — quase todas. Quando eu fui Secretário a última vez, eu já fui com o compromisso de o Governo do Estado não deixar as obras pararem, ou porque o orçamento do FNDE tinha sido inadequado, ou porque a obra teve alguma intercorrência, uma alteração, mas foi preciso fazê-la.
Era o maior problema e continua sendo o maior problema: obra de engenharia tendo que ser alterada durante a construção, por conta de problemas técnicos, que são imprevisíveis num projeto. E aí o Estado tem que entrar.
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Eu quero citar o Estado porque os Municípios não têm essa condição, eles não têm condição. Os Estados ainda recorrem porque acham que é importante, mas há outros Governadores — e eu vi no próprio Estado — que abandonaram as obras porque viram que os recursos não davam e se achavam confortáveis em deixar o problema, porque o FNDE não iria incomodar depois. Só ia dizer que não mandaria mais o dinheiro para o Estado. Parar a obra é uma atitude muito cômoda do Governador, do governante, porque não há recursos suficientes. E, nesse caso, o FNDE não toma nenhuma providência de ordem jurídica para responsabilizar o governante. Essa é uma coisa que vai continuar, porque o nosso modelo é central.
Penso, portanto, numa visão de longo prazo. Isso não tem cabimento. Não vi vocês, que são do TCU, da CGU, nem do FNDE, abordarem o assunto. Está totalmente errada essa história de o FNDE financiar projetos de obras ou outros projetos para Estados e Municípios. Eu acho que já chegamos ao momento em que isso deve ser descentralizado. Vamos deixar os tribunais locais, os órgãos de controle local, o próprio TCU e a CGU fiscalizarem, mas a obra deve ser executada, desenvolvida com projeto no Estado, no Município. Não tem futuro, não tem solução essa história de o FNDE, de o Governo, no caso, na área da educação, centralizar os recursos e decidir qual o projeto será feito.
Esse caso das creches é o maior exemplo de fracasso de centralismo de Governo. São 8 mil obras. Vamos passar ainda 10 anos para terminar essas obras, justamente em decorrência do modelo central. Seria melhor mesmo deixar que as creches fossem desenvolvidas nos Munícios, nos Estados, com projetos locais, mesmo com arquitetura superada, antiquada. Isso é melhor do que tentar fazer um projeto como aquele, moderno, porque as próprias empresas de engenharia cometem os erros mais absurdos. Vocês acreditam que um sujeito inverteu lá no meu Estado a planta! Construiu a obra justamente ao contrário do que estava planejada! Então, esses absurdos são decorrentes de um centralismo desnecessário.
Eu acho que nesse novo FUNDEB nós vamos mudar isto: diminuir a questão do FNDE. Não é querendo acabar com o FNDE, mas não tem mais sentido um Ministro ou um Ministério, aqui em Brasília, tomar uma decisão de interesse local. Vejam essa modelagem de 8 mil creches! Os Estados são distintos: ambiente, cultura, clima, tudo isso. A curto prazo, nós temos que resolver isso.
E eu tenho uma sugestão para essa questão de dinheiro novo. Se não houver dinheiro novo, as obras do FNDE não serão incluídas, as pequenas, que não foram incluídas.
Ali só há 3 mil e poucas porque eles definiram um conceito de obra inacabada, não é? Mas, se você somar as creches, aqueles 2 mil e tantos seus, dá muito mais. Portanto, quanto a dinheiro novo, eu quero dar uma sugestão: se não houver dinheiro novo, o Município não termina a obra. Se não houver uma ação mais rigorosa sobre quem levou o ente a essa situação de fracasso... Eu não vi ninguém aqui falar sobre a responsabilidade do gestor municipal ou estadual que não tomou a providência adequada, que é o cruzar de braços.
O Governo vai liberar este ano, como fez nos anos anteriores, recurso para Estados e Municípios em regime extraordinário, por conta de cessão onerosa, por conta de 1% do Fundo de Participação, por conta de privatizações que o Governo quer compartilhar. Eu acho que esses recursos deveriam ter uma gravação de compromisso para se terminarem obras com determinadas características. Caso contrário, a situação fica muito confortável: o Prefeito novo assume e diz: "Eu não tenho nada a ver, entro na Justiça", e pau no outro Prefeito! A Justiça não toma nenhuma providência, não compromete um bem do ex-Prefeito! Tudo é demorado. Nós vamos passar a vida todinha assim. Confortavelmente, quem assume entra na Justiça e não continua a obra. Por isso, esse dinheiro novo tinha que ir gravado, com a obrigação do Município e do Governo Estadual de concluir as obras. Eu penso assim.
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Antes de terminar, falo da limitação operacional. Há creche que é maior do que o Município, então o Município não consegue ter dinheiro para fazer o custeio daquela creche.
E também não vamos aceitar solução fácil, dizendo: "A União tem que financiar o pagamento de servidor..." Este é um país continental! Não dá para se criar um guarda-chuva para o Brasil como um todo. Isso tem que ser solucionado lá. Por isso, o Município ia construir a creche do tamanho do orçamento dele, para depois mantê-la adequadamente.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Muito obrigado, Deputado Átila.
A SRA. ROSE MODESTO (PSDB - MS) - Bom dia a todos!
Bom dia, Deputado Marreca Filho! Parabéns pela condução, pela iniciativa, por este debate importante!
Peço desculpas por não ter chegado no início. Eu cheguei agora há pouco do Estado de Mato Grosso do Sul e vim direto para esta audiência.
Eu não sei se foi dito — e por isso já quero me desculpar com a Sra. Patrícia e o Sr. Olímpio, representantes do FNDE —, mas faço uma pergunta. Por coincidência, ontem eu estive com o pessoal da Secretaria de Educação do Mato Grosso do Sul e havia lá uma dúvida, ou mais um ruído, talvez. Por isso, o meu questionamento é no sentido de que mudaria a forma de o FNDE trabalhar essa questão do monitoramento e supervisão das obras, dos diversos programas que existem no FNDE. Hoje, segundo eles, existem três frentes que fazem esse trabalho de acompanhamento dessas obras, de fiscalização, uma no Centro-Oeste e Sul, outra no Norte e Nordeste, e outra na Região Sudeste. E agora estaria sendo cogitado pelo FNDE que o próprio FNDE faria esse trabalho com a sua equipe.
Parece-me que já existem empresas contratadas que fazem esse acompanhamento há algum tempo, há mais de uma década. Então, essa mudança estaria sendo preparada.
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Qual é o receio? Eu estou aproveitando este momento para que, de repente, algum de vocês possa dar alguma informação. Ontem eu ouvi de alguns gestores do Estado inteiro, reunidos numa ação da Secretaria de Educação do Mato Grosso do Sul, o receio de que o FNDE não tenha hoje a estrutura para fazer esse acompanhamento. A preocupação, além de ser pela lisura do recurso público, é também pela qualidade dessa obra. Hoje o FNDE está preparado para fazer esse trabalho? O receio é de que, se não houver equipe suficiente, essas obras sejam paralisadas e o recurso deixe de chegar pela ausência desse acompanhamento, que é necessário. Vocês vêm fazendo esse acompanhamento há algum tempo, com um modelo, mas agora está sendo cogitada essa mudança. Portanto, faço mais uma pergunta: é isso mesmo? Existe essa discussão hoje dentro do FNDE? Esse processo de fiscalização vai mudar? Vocês estão preparados, do ponto de vista do material humano, para que isso aconteça? Eu queria deixar esse questionamento.
O SR. ÁTILA LIRA (PSB - PI) - Presidente, eu me lembrei agora de que há um projeto aqui na Comissão de autoria do Deputado Idilvan Alencar para, no caso específico das creches, criar um dinheiro novo. O Deputado vai falar depois sobre isso. Ele é muito modesto. Foi Presidente do FNDE e é autor desse projeto — depois S.Exa. pode explicar — sobre o caso específico das creches.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Muito obrigado, Deputada Rose Modesto.
O SR. IDILVAN ALENCAR (PDT - CE) - Quero parabenizar o Deputado pela iniciativa dessa temática tão importante, que são as obras inacabadas. Acho que S.Exa. foi certeiro no tema.
O SR. IDILVAN ALENCAR (PDT - CE) - Ah, você já estava lá! Era de outro setor.
O Sr. Rommel, do TCU, disse que o FNDE tem o Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle — SIMEC, um dos sistemas mais maduros, com mais maturidade. Ele usou esse termo. Na verdade, é um dos melhores do Brasil, acho que é um dos melhores. Inclusive, foi premiado pela CGU em 2015 e ganhou prêmios anteriormente. É um sistema excelente para controle.
E o FNDE também tem um dos melhores quadros técnicos do Brasil, com muitos profissionais competentes e sérios. Eu me surpreendi positivamente, quando fui Presidente daquela autarquia por 1 ano e 2 meses, em 2015.
Inclusive, fui eu que assinei a resolução determinando que só poderiam ser repassados recursos quando houvesse ordem de serviço. Isso ocorreu num momento de crise financeira, em 2015. Onde estava o dinheiro do FNDE? Estava na conta dos Estados e Municípios, sem obra nenhuma, sem licitação. Então, nós fizemos essa resolução, que mudou o procedimento. Houve inclusive muita dificuldade no Parlamento, à época. Um Deputado disse: "Idilvan, mudou, agora ninguém vê o dinheiro!" Eu respondi: "Não, não vê nem a cor do dinheiro. Vão só ver a foto do convênio. Só tem dinheiro quando houver ordem de serviço".
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Sobre essa questão da metodologia inovadora, eu acho que você foi muito elegante no seu comentário. Disse que o FNDE inovou e que não pode deixar de inovar. Mas foi um grande desacerto, na verdade. O Deputado ali foi mais incisivo. Foi um desacerto. Essa metodologia inovadora causou muitos problemas.
Quando eu cheguei lá, em 2015, eu me deparei com isso. Era uma coisa absurda! Uma empresa ganhava a licitação de uma creche em Roraima e outra no Rio Grande do Sul, e era pelo mesmo preço. Não tinha a menor condição de fazer! O Brasil inteiro tinha a meta de 8 mil creches, mas tinha 12 executadas, 12 creches ao longo de 2 ou 3 anos! Inclusive, operacionalmente não havia como executar as obras. Como se vai executar uma obra em Roraima, outra no Rio Grande do Sul, outra no Ceará? Não havia como. Eram três ou quatro empresas. Não tinham a menor condição.
Nós criamos outros modelos de creche em projetos comuns de alvenaria. Eu fui Secretário de Educação por 10 anos e sempre fui usuário do FNDE. Por coincidência, sou engenheiro civil. Era um projeto que realmente não tinha como dar certo, e não deu. Está aí o problema, que só se agrava. Isso começou em 2013, 2014, 2015. Eu tentei remediar criando novos projetos, sem ser com pré-moldados. Havia os projetos Tipo 1 e Tipo 2, e eu criei o Tipo A, o Tipo B e o Tipo C. Inclusive, pedi uma creche vertical também, com perspectiva para grandes cidades. O Estado de São Paulo não conseguiu fazer nada pelo Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil — Proinfância, pela questão do terreno.
Cheguei ao Parlamento como Deputado e tenho essa preocupação, por ter sido Secretário de Educação e Presidente do FNDE. Pensando nisso, apresentamos um projeto de lei, que esta Comissão já aprovou por unanimidade — e já vai para a CCJ e para a Comissão de Finanças e Tributação —, para pegar o dinheiro da Lava-Jato, que é 2,6 bilhões de reais, e colocá-lo num fundo de expansão da educação infantil. Deputado Marreca Filho, nesse projeto eu inclusive priorizo o que deve vir primeiro, e o primeiro item são as obras inacabadas.
Eu estive recentemente com a Procuradora-Geral da República, Raquel Dodge, que disse que esse projeto de lei é importante, porque dá segurança jurídica a esse recurso. O Supremo pode determinar que vá para a área de educação, sim, mas amanhã virão questionamentos. Por isso, o projeto de lei olha para esse tema. Foi por isso que vim correndo para esta audiência pública, para dizer que eu conheço essa questão, e a conheço por dois ângulos, como gestor estadual e como Presidente do FNDE. E agora, como Parlamentar, estou tentando ajudar no que for possível.
E 2,6 bilhões de reais é dinheiro suficiente? O orçamento do FNDE era 65 bilhões de reais em 2015. Hoje está em torno de 50 bilhões de reais, houve uma redução. E o valor para creches é de apenas 900 milhões de reais. Para FIES, o valor é de 20 bilhões e reais. A relação deveria ser pelo menos de 20 para 1, mas nem isso é. O valor é 900 milhões de reais. Estou falando de 2 anos e meio de orçamento do FNDE para concluir essas obras, com um portfólio maior de projetos, três projetos de tecnologia inovadora — Tipo 1, Tipo 2 e Tipo 3 — e mais três projetos de alvenaria convencionais, A, B e C.
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E concordo com o que o Deputado Átila Lira diz. Realmente, nessa questão do novo FUNDEB, uma das propostas é que em alguns programas do FNDE o dinheiro vá logo para Estados e Municípios. Há alguns programas em que o repasse é feito, aumenta a distância, demora a chegar. Há essa questão sendo debatida também no Congresso.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Obrigado, Deputado Idilvan Alencar. Parabenizo-o pelo projeto que foi aprovado na Comissão. V.Exa. pode contar conosco, porque vamos caminhar lado a lado nesta situação tão importante, explanada por V.Exa.
O SR. PEDRO UCZAI (PT - SC) - Deputado, eu quero inicialmente cumprimentá-lo, e o cumprimento pelo mérito e pela importância deste conteúdo de uma política pública neste País.
Em primeiro lugar, independentemente de governos, há obras que são imprescindíveis, das quais não poderia haver nunca um rompimento, uma descontinuidade. Obras na área da educação são algumas delas, por duas razões: porque as crianças deixam de ser crianças logo em seguida e não foram atendidas pela creche, porque a creche não ficou pronta. Então vem o ensino fundamental, depois. A segunda razão é porque o prejuízo de dinheiro público com a paralisação e o cancelamento de obras é enorme neste País.
Hoje de manhã, recebi a ligação de uma Prefeitura, que perguntou: "Essa obra vai sair ou não vai? A creche vai sair ou foi cancelada? A escola vai sair ou foi cancelada?" Eles não sabem. A liderança lá, às vezes, não sabe. O Vereador não sabe, outros não sabem. E fica parada a obra.
Portanto, acho que é esta a discussão aqui. Falo do cancelamento de obras. Acho que esta é a minha preocupação, e acredito que seja de todos os membros da Mesa — e aproveito para cumprimentar a todos. Ao final de 2018, quando o FNDE procedeu ao cancelamento de obras, acho que isso foi um problema. Deveria ter feito o diagnóstico, e não cancelar, muito mais quando o recurso já está destinado ou parcialmente destinado.
Portanto, eu estou muito preocupado. Fui Relator do Brasil Carinhoso, e entendia que a educação infantil e a primeira infância deveriam ser prioridade nacional. Por isso, começaram-se tantas creches. Acho que houve alguns equívocos, inclusive na forma de licitação. Não estamos discutindo aqui ética ou desvio, nada disso. Na tentativa de acelerar as creches, centralizando uma licitação por uma empresa mais nacional ou regional, como ocorreu lá em Santa Catarina, na hora de a empresa montar a logística, depois, percebeu-se que era inviável. E não é porque não tinha a melhor tecnologia. A discussão não era tecnologia, era a logística de montar canteiros de obras em diferentes cidades de uma região como a Região Sul, o que se tornou inviável do ponto de vista financeiro. A empresa não calculou bem. Achava que era só baratear a tecnologia, pela opção que o Ministério fez, mas na prática percebeu que era inviável economicamente e abandonou as obras.
Neste ponto, há uma pergunta que eu queria fazer. No Regime Diferenciado de Contratação — RDC, que se introduziu como forma de licitação, onde o projeto e a obra podem ser feitos pela mesma empresa, há o impedimento de fazer aditivo.
Essa cultura não deveria ser fortalecida? Há algo que eu temo, e agora estamos fazendo inclusive o debate das licitações aqui — há um representante do TCU —, se se coloca ou não. Parece que o Relator agora acolheu. Fui Relator do RDC aqui na Casa e eu tinha o entendimento de que era um avanço, porque o conceber o projeto e fazer a obra diminui os problemas do ponto de vista da engenharia; além disso, impede que se faça aditivo. Assim, começa a melhorar o perfil das empresas que participam de licitação, porque também há muitas empresas pilantras, que ganham a licitação abaixo do preço e depois só fazem se houver aditivo. Por isso, é preciso ver os dois lados. Precisamos de uma legislação clara, transparente, aberta, mas é preciso que dê celeridade e não atrapalhe, não inviabilize várias obras públicas no País.
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Portanto, em vez de cancelar, nós precisamos concluir todas as obras que estão em andamento. Precisamos concluí-las, antes de começar uma nova. Eu acho que este tem que ser o princípio: não se começa uma nova até que se concluam todas as demais. O Município tal quer uma nova escola, mas tem uma não concluída? Até concluir a obra inacabada, não faz a outra. Acho que é preciso tirar esses pequenos elefantes brancos espalhados por este País.
Há dificuldade econômica? Sim. Trata-se da política econômica? Sim. E há congelamento, por 20 anos, dos investimentos em educação? Sim. Acho que foi um grande equívoco ter feito essa emenda constitucional, pois é ali que se estão comprometendo as obras de educação neste País. A política econômica é recessiva e está estagnada há vários anos, mas a educação tem que voltar a ser prioridade neste País, e as obras são fundamentais.
Hoje nós estamos discutindo o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação — FUNDEB e amanhã teremos o seminário do Plano Nacional de Educação — PNE, dos 5 anos de PNE, para discutir educação. A educação tem que voltar para a agenda das prioridades nacionais.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Obrigado, Deputado Pedro Uczai.
Nós temos algumas perguntas de internautas. Selecionamos uma para fazer aos senhores, enviada por Andrey. Ele pergunta o seguinte: "Qual seria o valor necessário para a conclusão das obras? Há previsão desse valor nos orçamentos da LOA 2019 e no PLOA 2020?" É a pergunta do Andrey.
Antes de passar a palavra aos senhores, eu quero fazer um breve comentário, retomando um pouco o que foi dito pelo Deputado Átila Lira, pelo Deputado Pedro Uczai e pela Deputada Rose Modesto.
Quanto a esta situação, o Município não tem condições de retomar essas obras usando caixa próprio. Além de ficar inviável a retomada da obra devido à deterioração, devido ao tempo que já se passou, há as dificuldades por que todos os Municípios do Brasil vêm enfrentando ao longo dos anos. Os Municípios não têm condições de retomar a obra.
Como foi dito, primeiro, houve um certo descontrole da questão do repasse para os Municípios. Nem todos os gestores têm responsabilidade em relação ao recurso público. Novos gestores assumiram os Municípios e ficaram com esse problema para si. Como o Deputado Átila Lira falou, nós não podemos deixar que o caso vire um elefante branco. E para que não recaia sobre o novo gestor a responsabilidade, para que este não se anule e fique calado, esperando que o gestor que o antecedeu seja responsabilizado, eu acredito que os responsáveis têm que ser responsabilizados e, como é um problema de todos nós, tem que ser buscada uma solução.
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Eu acho que a solução desse novo projeto, a nova forma com que está sendo feito pelo FNDE, é interessante, mas é uma forma que não resolve. É por isso que se tem esse tanto de obras inacabadas, esse tanto de obras canceladas e esse tanto de Prefeituras que, estando nessa situação, não está buscando a repactuação. E elas não estão buscando refazê-las porque não têm condições. Nós, que conhecemos a realidade dos Municípios de todo o País, sabemos que o Município não tem condição de retomar essas obras, com o percentual que ainda têm a receber, e não tem condição de usar o orçamento próprio para a sua conclusão. E quem fica prejudicado são os nossos alunos, as nossas crianças e os nossos jovens, que são o futuro, o amanhã do nosso País.
Eu acredito que se tem que buscar uma solução, sim, de readequação do projeto. É preciso que se façam as análises, com engenharia na ponta para se fazerem as análises. Dessa forma, poderemos fazer a readequação do projeto. Aí sim, como o Deputado Átila Lira mencionou, é muito importante, e eu considero a única saída, a colocação de dinheiro novo. Nós temos que buscar um meio para que isso possa vir a ser mencionado nos nossos próximos encontros.
A primeira é dirigida ao representante da CGU. Quais mecanismos de desburocratização poderiam ser utilizados para acelerar o andamento dessas obras, de novos convênios e, se possível, de novos repasses?
A segunda pergunta se dirige ao TCU. Qual é o olhar do TCU quanto à Resolução nº 3, de 2018, do FNDE, que, como já afirmado aqui, não são garantias de sucesso da conclusão dessas obras inacabadas, e qual é a possibilidade de obras inacabadas se transformarem em obras paralisadas?
E dirijo uma pergunta ao FNDE. É viável, como critério de aferição da possibilidade de retomada de obras inacabadas, uma análise in loco por grupo de engenheiros das 1.688 obras inacabadas, segundo dados do próprio FNDE? De alguma forma, isso está sendo seguido?
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Como citado pelo colega do TCU, com a nova metodologia de repasse do Governo Federal, com um portal de transferências e de convênios, se todo o recurso fosse gerenciado por meio desse portal, no qual fosse possível maior interação entre o gestor municipal, que está aplicando o recurso, e o gestor federal, o repassador, conforme esse acompanhamento, na medida em que a obra for sendo executada, o gestor federal já terá ciência do andamento efetivo, com a nota fiscal sendo lançada no sistema e o repasse sendo liberado. É uma atuação mais compromissada, mais integrada, que possibilita melhor acompanhamento, minimiza riscos de desvios — desvios de conduta, aplicação em outra finalidade, etc. — e possibilita desburocratizar ou melhorar a agilidade da execução das obras. É mais ou menos por esse caminho, junto com outras providências necessárias para começarmos a caminhar a partir da situação atual — uma grande parte de obras paralisadas, termos de convênio expirados, obras inacabadas. Seria um próximo passo para que as obras sejam novamente reiniciadas, para que consigam ser concluídas e as vagas nas creches sejam ofertadas.
Por fim, novamente, quero deixar a CGU à disposição desta e das outras Comissões da Câmara dos Deputados.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Obrigado, Sr. José Paulo.
O SR. ROMMEL BRANDÃO - Respondendo à pergunta em relação à opinião sobre a Resolução nº 3, de 2018, não posso falar a opinião do TCU, porque, embora eu esteja aqui representando o Tribunal, como essa resolução não foi objeto de apreciação pelo Tribunal, o que eu posso trazer é a minha visão pessoal, de quem tem acompanhado esse processo.
Como falei desde o início, nós temos presenciado, ao longo de muito tempo, um esforço do FNDE para superar as dificuldades que vem enfrentando. E a resolução é uma iniciativa nesse sentido, o de tentar um caminho para transpor esse obstáculo à entrega de um serviço público de qualidade, ao cumprimento das metas previstas, dos compromissos que o FNDE tem e que o Governo brasileiro tem.
Por outro lado, parece-nos que — e até achei importantes algumas ponderações feitas pelos Deputados em relação ao olhar que temos sobre essas iniciativas, sobre o problema como está hoje — é muito fácil, às vezes, olharmos depois para um problema que já deu errado e falar que estava tudo errado e que aquilo não deveria ter sido feito. Quando surgiu essa iniciativa, houve uma manifestação dos órgãos de controle, do próprio TCU e da CGU. A unidade técnica na época apontou várias fragilidades, mas o TCU — e acho que foi uma decisão acertada — reconheceu, primeiro, a importância do desafio, o tamanho do desafio, e que o que vinha sendo feito anteriormente não vinha sendo suficiente para dar uma resposta adequada ao tamanho do problema. Portanto, mesmo fazendo as ponderações, reconheceu a legitimidade da iniciativa do FNDE. E hoje eu acho que é mais importante nós olharmos para os erros e aprender com eles, do que ficarmos, digamos assim, batendo nas falhas ou apontando essas falhas. Nós temos que ter uma perspectiva mais no sentido de uma solução.
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Em relação à Resolução nº 3, de 2018, eu acho que ela aponta um caminho possível, mas, até pelos resultados que vocês apresentaram, parece-me que o que temos hoje de mecanismo para solucionar o problema ainda é algo muito aquém daquilo que gostaríamos. Aparentemente, os processos ainda têm um nível de burocratização alto. Haverá um tempo grande para que consigamos vencer esses processos e garantir que a obra seja retomada. Pelos números, a perspectiva é de que o problema, parece-nos, não vai ser resolvido tão cedo.
Por isso, algumas das iniciativas que foram mencionadas aqui, de alocação de recursos, de tentar garantir, em alguma medida, uma autonomia maior do Município, eu acho que isso tende a gerar um resultado um pouco diferente do que temos obtido até agora. Contudo, como o Deputado Marreca Filho mencionou, há o risco de que obras que hoje são consideradas inacabadas sejam retomadas e, de repente, tornarem-se paralisadas em um segundo momento, caso o Município eventualmente não consiga aportar os recursos necessários.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Obrigado, Sr. Rommel.
A SRA. PATRÍCIA COSTA DIAS - Respondendo a algumas questões — o Deputado Átila Lira já foi —, quero dizer que o FNDE faz um esforço grande para responsabilizar os gestores sim. É lógico que nós temos problemas na prestação de contas, porque nós não temos equipe suficiente hoje, e isso é claro, mas nós não deixamos que o gestor que não concluiu a obra não seja responsabilizado por isso. Essa é uma das atividades por que tanto a área técnica quanto a área financeira do FNDE primam, a responsabilização do gestor que deixou de cumprir aquilo que foi pactuado.
Em relação às mudanças no monitoramento, conforme a Deputada Rose Modesto levantou, o Olímpio pode explicar melhor, já que é o Coordenador de Monitoramento. Ele vai dizer exatamente como é e o que nós temos pensado em fazer, para responder a essa questão.
Quanto à outra pergunta, que trata da questão de aquele Município que tem obras inacabadas não poder pactuar novas obras, o FNDE tem feito isso, como o próprio Deputado Marreca Filho levantou. O Município que tem obra inacabada fica bloqueado no PAR. O PAR é a ferramenta que possibilita que esse Município solicite novas iniciativas, inclusive novas obras. Portanto, nós já temos feito isso. O PAR do Município fica bloqueado e ele fica impedido de receber novas obras. Contudo, é óbvio que o Município que tem obras inacabadas tem outras obras em execução ou paralisadas, e esse é outro problema que nós temos que também enfrentar. Mas o FNDE já tem essa preocupação e já tomou essa decisão de realmente bloquear o PAR do Município para que se solicitem novas iniciativas.
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Em relação à pergunta do internauta, eu não tenho aqui o valor exato do necessário a ser repassado, tanto o orçamentário quanto o financeiro, para finalizar essas obras. Mas nós temos esse valor lá, sim. E foi incluído tanto na LOA deste ano quanto no PLOA, que está sendo elaborado agora para o próximo ano. Valor orçamentário nós temos pouco para as obras inacabadas, porque praticamente já está todo empenhado.
Quanto ao financeiro, é claro que nós vamos precisar. Nós incluímos na LOA, mas isso não garante que o recurso financeiro vá ser disponibilizado porque, como eu falei durante a apresentação, em um ano de ajuste fiscal, não necessariamente aquilo que é solicitado é liberado. Nós podemos, sim, ter problemas de liberação de recurso financeiro para essas obras. Mas o MEC tem feito essa ingerência junto ao Ministério da Economia para que esses recursos sejam liberados e nós não venhamos a paralisar as obras que estão sendo repactuadas, porque, é claro, senão será mais um outro problema a ser levantado.
Eu agradeço mais uma vez ao Deputado Marreca Filho a iniciativa de nos chamar, assim como agradeço a todos os demais presentes. Coloco o MEC e o FNDE à disposição para aquilo que for preciso. Nós estamos lá para ouvir, e aceitamos sugestões. Como eu disse na minha apresentação, o problema é enorme. Sem o auxílio de todos, nós não vamos conseguir, de forma alguma, solucioná-lo. Muito obrigada. Colocamo-nos à disposição para aquilo que os senhores precisarem.
O SR. OLÍMPIO DURÃES SOARES - Bem, eu gostaria de esclarecer, Deputado, sobre o monitoramento. Eu vou explicar brevemente como funciona, para então dirimir essa dúvida.
A equipe de engenharia do monitoramento das obras hoje funciona de duas maneiras: remoto e in loco. O remoto é feito por meio do SIMEC, que é um sistema muito avançado em que nós controlamos as etapas. Inclusive afere as etapas de liberação de novos recursos, conforme a Resolução nº 7. Inseriu o boletim de medição, nós vamos aferindo dessa maneira. O monitoramento in loco acontece por três empresas, que estão contratadas hoje. Foram contratadas em 2013. Atualmente, nós tivemos o sexto aditivo, que está findando agora.
Como é feita essa vistoria in loco? Conforme a evolução. À época, houve dois acórdãos do TCU que fizeram determinações ao FNDE. Havia um vulto de recursos sendo transferido, e o FNDE precisava acompanhar in loco, para verificar se estava sendo realmente executado. Os acórdãos do TCU, nada mais, nada menos, determinaram ao FNDE o seguinte: acompanhem, para o Proinfância e demais obras, a execução físico-financeira. Então, nós íamos a uma creche, por exemplo, para fazer vistoria dos 25%, 50% 75% e 100% da obra, além de fazer a vistoria da conclusão do objeto, para aferir que de fato estava acontecendo aquela execução, e de acordo com o objeto pactuado. É o que tem sido feito até hoje. Todavia, em 2013, nós tínhamos uma necessidade diferente: havia muitas obras e havia um vulto maior de recurso. Hoje nós temos isso em escala um pouco menor. Aumentou o número de obras inacabadas e paralisadas.
E nós detectamos que o problema é assistência técnica. Como era o contrato em 2013? O contrato em 2013 dizia respeito a se ir lá, aferir apenas a execução, e não se prestar assistência técnica ao Município. Assim foi feito o contrato. O que o FNDE tem desenhado hoje, qual é a necessidade hoje? Pegar na mão. Como o próprio Deputado Marreca Filho disse, você tem que assistir o Município.
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Estamos pagando, findando contrato, para a empresa ir ao local e... Em Municípios do Rio Grande do Sul, por exemplo, há 10 obras. Paga-se 2 mil reais para a empresa ir lá, olhar uma obra e aferir a execução de uma obra! Ora, o Município tem 10 novas obras, que também precisam de aferição. E o Município é carente, tecnicamente. É nítido isso. Só no Nordeste, mais de 600 Municípios têm menos de 10 mil habitantes. Esses Municípios precisam ser assistidos tecnicamente pelo FNDE. Está na missão do FNDE prestar assistência técnica e financeira. Portanto, esse é um dos braços que o FNDE está desenvolvendo agora. Não é que estamos cortando o monitoramento in loco, vai permanecer, mas nós estamos modelando, conforme a necessidade atual.
Estão vencendo contratos agora que, pela Lei nº 8.666, de 1993, não podem ser prorrogados. Ainda que fosse possível — é um ato discricionário —, o FNDE entende que precisa de um novo modelo, de um novo contrato. Não podemos ficar amarrados num contrato que apenas aponta erros. Temos que assistir o Município, auxiliar o Município. Pegar nas mãos e dizer: "Você está lendo o projeto de forma errada, você está fazendo isso de forma errada, está executando de forma errada, está executando o projeto errado", como o Deputado Átila Lira mencionou.
Temos um termo de referência em curso e há outras conversas. Temos especulações com a Caixa Econômica Federal, que tem know-how, que está na Esplanada e cuida de várias obras. Vai continuar? Sim, mas num formato diferente. O FNDE, nada mais, nada menos, está moldando.
Portanto, eu queria tranquilizar os gestores. O FNDE não vai deixar de fazer a vistoria in loco. Pelo contrário, vai fazer, e com mais assistência. Vai vistoriar, mas de forma mais assistida. Lá, vai sentar com os representantes do Município e vai mostrar, administrativamente, o que estão fazendo, para podermos auxiliar no preenchimento do SIMEC, em procedimentos administrativos, em execuções técnicas. Às vezes, estão fazendo a treliça da quadra errado, não estão fazendo a fundação, não estão conseguindo desenvolver a fundação da obra. Assim, teremos uma equipe remota e um braço in loco. Mas essa é uma necessidade que estamos desenvolvendo agora.
Está contratado? Não. Contudo, o FNDE já está trabalhando isso. Por meio do nosso Diretor novo e do nosso Presidente novo, o Decotelli, está em curso a implantação disso num momento breve. Isso não ocorre de uma hora para outra. As empresas já estão saindo. As empresas atuais vão sair do FNDE e realmente não vão retornar, porque a nossa necessidade é outra. Vai haver licitação. Serão as mesmas? Não sei, é uma licitação.
A SRA. ROSE MODESTO (PSDB - MS) - Modelo melhor ainda!
O SR. OLÍMPIO DURÃES SOARES - É preciso melhorar! Hoje a assistência técnica tem que pegar nas mãos do Município. O Município é carente. Lidamos com entes. Eu brinco que o FNDE está aqui neste ponto e os Municípios estão mais abaixo. O FNDE tem que baixar um pouco e conversar, frente a frente. Não adianta o FNDE ficar determinando: "Faça isso! Vou puni-lo!" Não, é preciso auxiliar.
O SR. PRESIDENTE (Marreca Filho. PATRIOTA - MA) - Obrigado, Sr. Olímpio Durães.
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